Sentenza n. 1346/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti, proprietari di un suolo sul quale avevano già realizzato l’abitazione familiare in forza di un precedente permesso di costruire, hanno presentato il 13 gennaio 2025 una domanda di permesso di costruire per un intervento sulla particella 1224. Dopo una sospensione dell’esame della pratica e il deposito delle integrazioni richieste, il Comune ha comunicato ragioni ostative fondate sul contrasto dell’intervento con una strada di progetto prevista dal PRG vigente e dal PUC adottato, nonché sulla distanza minima dalla strada e sulla parziale ricaduta del manufatto nell’area destinata alla viabilità. Il Comune ha poi adottato un preavviso di rigetto e, il 21 maggio 2026, il diniego definitivo, negando anche la formazione del silenzio-assenso per asserita incompletezza documentale e ritenendo la precedente comunicazione del 17 aprile 2025 già un diniego definitivo. I ricorrenti hanno dedotto l’illegittimità del diniego e chiesto l’accertamento dell’avvenuta formazione del silenzio-assenso ai sensi dell’art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001. Il preavviso è stato autonomamente impugnato, sebbene avente natura endoprocedimentale. Quanto al diniego, hanno sostenuto che il termine per la conclusione del procedimento fosse decorso senza un valido provvedimento finale e che il Comune non potesse negare tardivamente l’effetto formatosi per silentium senza rispettare le garanzie dell’autotutela.

La decisione

Il TAR ha definito il giudizio con sentenza semplificata ex art. 60 c.p.a. Ha dichiarato inammissibile l’impugnazione del preavviso di rigetto, in quanto atto endoprocedimentale privo di autonoma lesività. Ha accolto il ricorso contro il diniego definitivo e ha dichiarato inefficace il provvedimento prot. 4072 del 21 maggio 2026. Il Collegio ha ritenuto che, ai sensi dell’art. 20 d.P.R. 380/2001, il termine complessivo per la conclusione del procedimento fosse di novanta giorni, considerati i termini per l’istruttoria e per l’adozione del provvedimento finale. La pratica doveva ritenersi completa dopo il deposito delle integrazioni richieste il 25 marzo 2025. L’asserita incompletezza documentale è stata considerata tardiva, poiché il Comune aveva già formulato due comunicazioni di motivi ostativi senza indicare carenze documentali e aveva esaminato la pratica nel merito. Il contrasto dell’intervento con la disciplina urbanistico-edilizia è stato ritenuto irrilevante ai fini della formazione del silenzio-assenso: il silenzio-assenso costituisce un provvedimento tacito, che può formarsi anche su una domanda non conforme alla disciplina sostanziale, restando all’amministrazione il potere di intervenire successivamente in autotutela. Il successivo diniego non poteva essere considerato esercizio legittimo del potere primario di provvedere, ormai consumato, né poteva valere come autotutela, perché privo delle garanzie previste dall’art. 21-nonies l. 241/1990: mancavano il contraddittorio procedimentale e una specifica ponderazione tra l’interesse pubblico concreto e l’affidamento maturato dai privati. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata quando ne ricorrono i presupposti, previa audizione delle parti.

• art. 20, comma 3, d.P.R. 380/2001

  entro sessanta giorni dalla presentazione della domanda, il responsabile del procedimento cura l’istruttoria e formula una proposta di provvedimento, corredata da una dettagliata relazione, con la qualificazione tecnico-giuridica dell’intervento richiesto

  Prevede il termine per l’istruttoria e la formulazione della proposta nel procedimento di rilascio del permesso di costruire.

• art. 20, comma 5, d.P.R. 380/2001

  il termine di cui al comma 3 può essere interrotto una sola volta dal responsabile del procedimento, entro trenta giorni dalla presentazione della domanda, esclusivamente per la motivata richiesta di documenti che integrino o completino la documentazione presentata

  Ammette una sola interruzione del termine istruttorio per la richiesta motivata di documentazione integrativa non già disponibile per l’amministrazione.

• art. 20, comma 6, d.P.R. 380/2001

  il provvedimento finale [...] è adottato entro il termine di trenta giorni dalla proposta di cui al comma 3

  Concorre, insieme al comma 3, a determinare in novanta giorni il termine complessivo per la conclusione del procedimento.

• art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001

  decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire [...] si intende formato il silenzio-assenso

  Prevede la formazione del silenzio-assenso sul permesso di costruire decorso inutilmente il termine conclusivo, salvo i casi di vincoli relativi all’assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il diniego tardivo, successivo alla formazione del titolo tacito, avrebbe dovuto rispettare le garanzie dell’annullamento d’ufficio, inclusi il contraddittorio procedimentale e la ponderazione tra interesse pubblico concreto e affidamento privato.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Disciplina la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza; nel caso concreto, le comunicazioni non indicavano carenze documentali tali da impedire la formazione del silenzio-assenso.

Massime di principio

• Nel procedimento per il rilascio del permesso di costruire, il termine complessivo per la conclusione è determinato dal combinato disposto dei termini per l’istruttoria e per l’adozione del provvedimento finale; nel caso esaminato il termine è stato individuato in novanta giorni, salvo una sola interruzione legittima per richiesta motivata di documentazione integrativa.
• Il silenzio-assenso sul permesso di costruire è uno strumento di semplificazione amministrativa e non di liberalizzazione: richiede che la domanda sia corredata della documentazione necessaria e che sussistano i presupposti formali per la conclusione del procedimento, ma non presuppone la piena conformità sostanziale dell’intervento alla disciplina urbanistico-edilizia.
• Una contestazione relativa all’incompletezza documentale è tardiva quando l’amministrazione, nel corso del procedimento, abbia esaminato la pratica nel merito e abbia comunicato motivi ostativi senza segnalare le carenze documentali successivamente invocate.
• Una volta formatosi il silenzio-assenso, il potere primario di provvedere si consuma; l’amministrazione può incidere sull’assetto di interessi formatosi solo mediante l’esercizio dei poteri di autotutela, nel rispetto delle relative garanzie procedimentali e sostanziali.
• Il diniego adottato dopo la formazione del silenzio-assenso è illegittimo se non è qualificabile come legittimo esercizio dell’autotutela, in particolare quando ometta il contraddittorio procedimentale e la ponderazione tra lo specifico interesse pubblico e l’affidamento del privato.
• Il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990 ha natura endoprocedimentale e, di regola, non è autonomamente impugnabile per difetto di autonoma lesività.

Come è indicizzato