Sentenza n. 3636/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il dipendente aveva ricevuto dal Ministero dell'Interno un'anticipazione di € 82.620,00 per spese legali sostenute in un procedimento penale relativo a fatti commessi durante il servizio. Dopo l'assoluzione in primo grado, la Corte d'appello lo aveva condannato per falso ideologico e aveva dichiarato prescritte le imputazioni di calunnia e arresto illegale; la decisione era stata sostanzialmente confermata dalla Corte di cassazione. Il Ministero aveva quindi richiesto la restituzione dell'anticipazione. L'appellante ha contestato la legittimità procedimentale della richiesta, deducendo la natura provvedimentale dell'atto, la violazione dei termini e dei principi di ragionevole durata, collaborazione e buona fede, l'omessa valutazione delle osservazioni, la violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990 e la lesione del legittimo affidamento. Ha inoltre sostenuto che fosse applicabile l'art. 32 l. 152/1975, anziché l'art. 18 d.l. 67/1997, e che non sussistessero i presupposti per il recupero, in particolare per i reati dichiarati prescritti e per l'assenza di una condanna penale definitiva relativa a tali imputazioni. In via subordinata ha contestato il recupero dell'intera somma, comprensiva di IVA e altri oneri accessori, nonché degli interessi decorrenti dal 2013.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha qualificato la posizione del dipendente come diritto soggettivo patrimoniale alla conservazione, totale o parziale, dell'anticipazione e ha ritenuto che la domanda, pur formalmente proposta come annullamento di atti, fosse sostanzialmente un'azione di accertamento. Il recupero di somme indebitamente anticipate dalla pubblica amministrazione costituisce attività vincolata e doverosa, priva di natura provvedimentale, assimilabile alla ripetizione dell'indebito e non all'esercizio dell'autotutela. Pertanto non si applicano l'art. 21-nonies l. 241/1990, i termini ordinari del procedimento amministrativo, né l'obbligo di una specifica comparazione tra interesse pubblico e affidamento del destinatario. In ogni caso, non sussisteva un affidamento tutelabile, poiché il decreto di concessione aveva espressamente fatto salva la ripetizione in caso di sentenza definitiva di responsabilità e il Ministero aveva tempestivamente richiesto la restituzione dopo la definizione del giudizio penale, informando poi l'interessato dello stato della procedura e riattivandola nel 2022. Quanto alla disciplina sostanziale, il Collegio ha ritenuto applicabili sia l'art. 18 d.l. 67/1997 sia, per i profili dedotti, l'art. 32 l. 152/1975, rilevando che entrambe prevedono la ripetibilità dell'esborso quando emerga la responsabilità del dipendente, con le differenze proprie dei rispettivi presupposti. La condanna definitiva per falso ideologico, commesso a titolo doloso, e l'accertamento della responsabilità agli effetti civili per i fatti oggetto del processo integravano il presupposto per il recupero. La prescrizione di alcune imputazioni non impediva la rivalsa, poiché era accompagnata dalla condanna al risarcimento dei danni in favore delle parti civili e dall'accertamento dell'unitarietà del disegno criminoso e del nesso teleologico tra i reati. La prestazione difensiva aveva inoltre natura unitaria e indivisibile, sicché non era possibile scorporare l'anticipazione in quote riferibili ai singoli reati; la condanna anche per uno dei reati contestati rendeva recuperabile l'intera anticipazione. Il recupero comprendeva anche l'IVA e gli altri oneri accessori inclusi nella somma anticipata, senza configurare un arricchimento indebito dell'Amministrazione. Gli interessi erano dovuti ai sensi dell'art. 2033 c.c. dalla domanda di restituzione del 5 novembre 2013, poiché l'appellante aveva ricevuto l'anticipazione in buona fede. Le spese del giudizio, liquidate in € 3.000,00 oltre accessori, sono state poste a carico dell'appellante.

Norme richiamate

• art. 18 d.l. 67/1997, convertito dalla l. 135/1997

  Le amministrazioni interessate, sentita l'Avvocatura dello Stato, possono concedere anticipazioni del rimborso, salva la ripetizione nel caso di sentenza definitiva che accerti la responsabilità.

  La norma consente l'anticipazione delle spese legali, ma ne impone la restituzione quando il giudizio penale si concluda con un definitivo accertamento della responsabilità del dipendente.

• art. 32 l. 152/1975

  Le spese di difesa sono a carico del Ministero dell'interno salva rivalsa se vi è responsabilità dell'imputato per fatto doloso.

  La rivalsa è consentita in presenza di responsabilità per fatto doloso; la norma non impedisce il recupero quando la responsabilità sia accertata agli effetti civili e il giudizio penale abbia avuto una definizione parzialmente prescrizionale.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non si applica al recupero di somme indebitamente anticipate, poiché tale attività è ripetizione di indebito vincolata e non annullamento d'ufficio di un provvedimento illegittimo.

• art. 10 l. 241/1990

  Le garanzie partecipative non incidono sulla doverosità del recupero dell'indebito e la mancata confutazione puntuale delle osservazioni non determina l'illegittimità di un'attività priva di natura provvedimentale.

• art. 2033 c.c.

  Chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò che ha pagato e ha inoltre diritto agli interessi dal giorno del pagamento, se chi lo ha ricevuto era in mala fede, oppure, se questi era in buona fede, dal giorno della domanda.

  Poiché l'anticipazione era stata percepita in buona fede, gli interessi sulla somma da restituire decorrono dalla domanda di restituzione, individuata nella nota ministeriale del 5 novembre 2013.

• art. 62, comma 1, n. 2 c.p.

  L'accertamento del nesso teleologico tra le condotte contestate ha impedito di isolare il reato per il quale è intervenuta la condanna da quelli dichiarati prescritti ai fini della valutazione della prestazione difensiva e della rivalsa.

• art. 27 Cost.

  Il recupero fondato sull'accertamento della responsabilità agli effetti civili e sulla condanna per un reato doloso non è stato ritenuto lesivo del principio di non colpevolezza.

• art. 6, par. 2, CEDU

  La valorizzazione dell'accertamento civile della responsabilità, unitamente alla condanna definitiva per falso ideologico, non è stata considerata violazione della presunzione di innocenza.

Massime di principio

• Il recupero da parte della pubblica amministrazione di somme indebitamente anticipate a un dipendente costituisce attività vincolata e doverosa di ripetizione dell'indebito, priva di natura provvedimentale e non riconducibile all'autotutela decisoria.
• La ripetizione dell'indebito da parte della pubblica amministrazione non è soggetta ai presupposti, ai limiti temporali e agli obblighi di comparazione dell'interesse pubblico e dell'affidamento previsti dall'art. 21-nonies l. 241/1990, fermo il termine ordinario di prescrizione decennale.
• Quando l'anticipazione delle spese legali è concessa con espressa riserva di ripetizione in caso di accertamento della responsabilità, il destinatario non può invocare un affidamento tutelabile sulla definitività dell'erogazione; rilevano inoltre gli atti successivi dell'amministrazione che confermino l'intenzione di recuperare le somme.
• Ai fini della rivalsa sulle spese legali anticipate, l'accertamento della responsabilità agli effetti civili, accompagnato dalla condanna per un fatto doloso e dalla definitiva definizione del giudizio, può integrare il presupposto della ripetizione anche quando alcune imputazioni siano state dichiarate prescritte.
• La prestazione professionale difensiva riferita a un procedimento penale unitariamente considerato può avere natura indivisibile: ove la responsabilità del dipendente sia accertata per almeno uno dei reati contestati e non sia possibile imputare la difesa a singole fattispecie, l'amministrazione può recuperare l'intera anticipazione.
• Gli interessi sulla somma indebitamente anticipata, ricevuta in buona fede, decorrono dalla domanda di restituzione ai sensi dell'art. 2033 c.c.; il recupero comprende anche l'IVA e gli oneri accessori inclusi nell'importo originariamente anticipato.

Come è indicizzato