Sentenza n. 7391/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno censurato l’assorbimento, da parte del TAR, dei motivi non esaminati, sostenendo che la dichiarata inefficacia temporanea delle misure attuative dell’art. 13 d.lgs. 41/2024 non eliminava definitivamente l’interesse alla decisione, poiché la gara per le nuove concessioni era in corso e il nuovo assetto sarebbe divenuto operativo al suo completamento. Riproposti nel merito, i motivi riguardavano: (1) l’illegittimità del divieto di collocare PVR in circoli e associazioni, anche se autorizzati ex art. 86 TULPS, per contrasto con l’art. 13 d.lgs. 41/2024, difetto di base normativa e violazione della libertà di iniziativa economica, della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi, oltre che per irragionevolezza e sproporzione; (2) l’illegittimità costituzionale dell’art. 13, comma 5, terzo periodo, d.lgs. 41/2024, e della relativa disciplina sul limite settimanale di 100 euro per ricariche in contanti o con mezzi diversi da quelli tracciabili, per eccesso di delega, violazione dei principi di uguaglianza e libertà d’impresa, irragionevolezza, discriminazione rispetto alla rete fisica e inesigibilità dell’obbligo; (3) l’illegittimità costituzionale del divieto per i PVR di consentire il prelievo delle somme dai conti di gioco, per eccesso di delega e irragionevole compressione della libertà d’impresa. L’Agenzia, con appello incidentale, ha contestato l’annullamento disposto dal TAR delle previsioni che applicavano immediatamente il nuovo regime dell’albo ai concessionari in proroga e agli esercenti collegati, negando che fosse necessario differirne l’applicazione fino alla conclusione della gara.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il motivo d’appello principale contro l’assorbimento: l’inefficacia rilevata dal TAR dipendeva da una situazione transitoria, destinata a mutare con la conclusione della gara, e le censure autonome sul contenuto sostanziale della disciplina conservavano quindi utilità. L’assorbimento non era giustificato neppure dalle ipotesi ammesse di assorbimento per legge, pregiudizialità necessaria o economia processuale, perché il ricorso era stato parzialmente accolto e i motivi erano autonomi e non ripetitivi. Esaminando i motivi riproposti, ha accolto quello contro l’art. 2, comma 5, della determinazione: l’art. 13 d.lgs. 41/2024 include nell’albo i soggetti titolari di autorizzazione ex artt. 86 o 88 TULPS senza escludere circoli e associazioni. ADM non poteva introdurre, con l’atto attuativo, un divieto assoluto non previsto dalla legge primaria. Il divieto restringeva inoltre la libertà d’iniziativa economica e le libertà di stabilimento e prestazione dei servizi, senza risultare proporzionato: le esigenze di controllo devono essere perseguite con regole e misure di vigilanza effettiva, non con l’esclusione in via generale. La disposizione è stata annullata, salva la facoltà dell’Agenzia di disciplinare modalità di controllo conformi al quadro normativo. Ha respinto il motivo sul limite settimanale di 100 euro: la previsione è coerente con la delega, poiché persegue la tutela della salute e la prevenzione della ludopatia, soprattutto rispetto a contanti e strumenti non tracciabili, che possono rendere più difficile rilevare la spesa e proteggere i soggetti vulnerabili. Le censure fondate su antiriciclaggio, raffronti con la rete fisica e sistema bancario sono state ritenute inconferenti o non pertinenti; il limite non è assoluto perché non riguarda i mezzi di pagamento tracciabili. L’obbligo non è inesigibile in astratto, essendo il concessionario tenuto a garantire il limite tramite misure informatiche; l’eventuale inadeguatezza tecnica andrebbe valutata nel caso concreto. La questione di costituzionalità è stata ritenuta manifestamente infondata. Ha respinto anche il motivo contro il divieto di prelievo: il prelievo successivo all’accredito della vincita ne costituisce, nella sostanza, pagamento indiretto; estendere il divieto è sviluppo logico e coerente della delega e presidia il regime del gioco lecito. Sono state dichiarate manifestamente infondate le relative questioni costituzionali. È stato respinto l’appello incidentale dell’Agenzia. Il differimento dell’applicazione del nuovo regime dell’albo ai concessionari e agli esercenti collegati sino alla conclusione della gara era giustificato dalla connessione tra servizi accessori e concessioni: l’applicazione immediata dei nuovi requisiti avrebbe potuto ridurre la rete degli esercenti e incidere sui rapporti concessori in corso, alterando la stabilità del sistema e il legittimo affidamento degli operatori in attesa della nuova procedura. Le note e i documenti depositati dopo la trattenuta in decisione sono stati dichiarati inammissibili perché tardivi e relativi a una censura non proposta nel giudizio. Spese del doppio grado compensate per complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 99 c.p.a.

  Secondo la sentenza n. 5/2015 dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio, “nel giudizio impugnatorio di legittimità in primo grado, in mancanza di rituale graduazione dei motivi e delle domande di annullamento, il giudice amministrativo, in base al principio dispositivo e di corrispondenza fra chiesto e pronunciato, è obbligato ad esaminarli tutti, salvo che non ricorrano i presupposti per disporne l'assorbimento nei casi ascrivibili alle tre tipologie precisate in motivazione (assorbimento per legge, per pregiudizialità necessaria e per ragioni di economia)”.

  I motivi autonomi devono essere esaminati, salvo che ricorra una delle ipotesi ammesse di assorbimento. L’assorbimento per economia processuale non era applicabile perché la domanda era stata parzialmente accolta e le censure erano autonome e non ripetitive.

• art. 13 d.lgs. 41/2024

  La normativa primaria non ha, quindi, previsto l’esclusione di associazioni e circoli ma, al contrario, li ha inseriti nell’ambito della specifica regolamentazione dell’albo dei P.V.R. Di conseguenza, la determinazione direttoriale ha imposto un divieto non aderente al dato normativo e non giustificabile neppure evocando i poteri di istituzione e gestione dell’albo conferiti dall’art. 13 del D.Lgs. n. 41/2024, che consentono un’attività regolatoria ma nei limiti di quanto previsto dalla normativa primaria e dei principi ricavabili dalla normativa sovraordinata.

  La norma primaria ricomprende nell’albo i soggetti titolari di autorizzazione ex artt. 86 o 88 TULPS e non consente all’Agenzia di escludere circoli e associazioni mediante una regola attuativa priva di base normativa.

• art. 15, comma 1, l. 111/2023

  La previsione di cui al comma 1, nell’indicate l’oggetto della delega, ha imposto, infatti, al legislatore di riordinare le disposizioni in materia di giochi, fermo restando il modello organizzativo fondato sul regime concessorio e autorizzatorio, quale garanzia, ex aliis, del contemperamento degli interessi pubblici generali in materia di salute con quelli erariali sul regolare afflusso del prelievo tributario gravante sui giochi, nonché della prevenzione del riciclaggio dei proventi di attività criminose.

  La delega mantiene il sistema concessorio e autorizzatorio e richiede il contemperamento della tutela della salute, degli interessi erariali e della prevenzione del riciclaggio; tali finalità legittimano la regolazione del settore senza imporre una liberalizzazione del gioco.

• art. 15, comma 2, lett. a), l. 111/2023

  Secondo la Corte Costituzionale, infatti, «[i]l controllo sul superamento dei limiti posti dalla legge di delega va […] operato partendo dal dato letterale per poi procedere ad una indagine sistematica e teleologica per verificare se l’attività del legislatore delegato, nell’esercizio del margine di discrezionalità che gli compete nell’attuazione della legge di delega, si sia inserito in modo coerente nel complessivo quadro normativo, rispettando la ratio della norma delegante […] e mantenendosi comunque nell’alveo delle scelte di fondo operate dalla stessa» (Corte Costituzionale, sentenza 23 gennaio 2024, n. 22). Nel caso di specie, la regola deve ritenersi rispettosa della ratio della norma delegante, che era, chiaramente, volta a far introdurre misure idonee ad evitare la tutela dei soggetti più vulnerabili e a prevenire i disturbi da gioco d’azzardo e il gioco minorile.

  Il rispetto della delega si valuta considerando dato letterale, sistema e finalità; la misura che limita alcune modalità di ricarica rientra nella delega quando è coerente con l’obiettivo di proteggere i soggetti vulnerabili e prevenire la ludopatia e il gioco minorile.

• art. 13, comma 5, d.lgs. 41/2024

  La previsione di cui all’art. 13, comma 5, quarto periodo, del D.Lgs. n. 41/2024 ha disposto che il rispetto del limite in esame sia “garantito dal concessionario mediante apposite misure sul sistema informatico utilizzato dai punti vendita ricariche per l'effettuazione delle ricariche”. La disposizione ha, quindi, rinviato alle apposite misure informatiche, funzionali a rendere, per l’appunto, esigibile il precetto.

  Il limite settimanale alle ricariche in contanti o con mezzi non tracciabili deve essere reso effettivo mediante misure informatiche predisposte dal concessionario; la sua eventuale inesigibilità va verificata in concreto e non comporta di per sé l’illegittimità della norma.

• art. 76 Cost.

  La previsione si inserisce, quindi, nell’alveo delle scelte di fondo del legislatore delegante, volte anche alla tutela della salute e al contrasto alla ludopatia.

  Non sussiste eccesso di delega quando la disciplina delegata, pur non espressamente dettagliata dalla legge delega, costituisce attuazione coerente delle sue finalità di tutela della salute e prevenzione della ludopatia.

• art. 32, comma 1, Cost.

  L’art. 32 della Costituzione non assicura, infatti, solo un diritto di prestazione ma, impone, altresì, un dovere di prevenzione e protezione in capo alla Repubblica in relazione a “bisogni di fatto emergenti della vita associativa” (Corte Costituzionale, sentenza n. 21 maggio 1975, n. 112).

  La tutela costituzionale della salute comprende anche doveri pubblici di prevenzione e protezione, che possono giustificare misure di regolazione dirette a prevenire la ludopatia.

• art. 41 Cost.

  Al contrario, tale legittima esigenza va perseguita operando un bilanciamento e contemperamento dei diversi interessi coinvolti; non escludendo ex se l’attività ma predisponendo regole e misure di controllo effettivo che consentano di reprimere le eventuali condotte illecite.

  La libertà d’iniziativa economica può essere regolata per finalità di controllo e prevenzione, ma un divieto assoluto di esercizio non è proporzionato quando le finalità possono essere perseguite con regole e controlli effettivi.

• art. 26 c.p.a.

  Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate ai sensi degli articoli 26 del codice del processo amministrativo e 92 del codice di procedura civile, come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale 19 aprile 2018, n. 77, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi nella complessità e nella novità delle questioni esaminate.

  Le spese possono essere compensate, anche integralmente, in presenza di gravi ed eccezionali ragioni, tra cui la complessità e la novità delle questioni.

Massime di principio

• L’atto amministrativo attuativo non può introdurre divieti o esclusioni che la disciplina primaria non prevede; i poteri regolatori attribuiti all’amministrazione devono essere esercitati entro i limiti della legge e dei principi sovraordinati.
• Un divieto assoluto che comprime l’iniziativa economica e le libertà di stabilimento e prestazione dei servizi non è proporzionato quando le finalità di controllo possono essere perseguite mediante requisiti, regole operative e misure di vigilanza effettiva.
• L’assorbimento dei motivi è consentito solo nei casi ammessi di assorbimento per legge, pregiudizialità necessaria o economia processuale; motivi autonomi e sostanziali non possono essere omessi quando la tutela accordata non è definitiva e il quadro regolatorio è destinato a divenire operativo.
• Una misura delegata che limita le ricariche in contanti o con strumenti non tracciabili può rientrare nella delega se, valutata alla luce del sistema e delle finalità della legge delega, è coerente con la tutela della salute e la prevenzione della ludopatia; il confronto con discipline antiriciclaggio o con fattispecie diverse non è pertinente se quelle discipline perseguono finalità differenti.
• Quando la legge pone a carico dei concessionari il rispetto di un limite operativo da garantire mediante misure informatiche, l’obbligo non è inesigibile in astratto; l’eventuale inefficacia degli strumenti tecnici va accertata nel caso concreto.
• Il divieto di prelievo delle somme da un conto di gioco può costituire attuazione coerente del divieto di pagamento delle vincite quando il prelievo, pur successivo e indiretto, realizza sostanzialmente l’erogazione della vincita.

Come è indicizzato