Sentenza n. 3250/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La professionista ha impugnato i provvedimenti con i quali l’Agenzia delle Entrate l’aveva sospesa dall’elenco dei soggetti abilitati al rilascio del visto di conformità, deducendo, tra l’altro, che il provvedimento del 29 gennaio 2024 costituisse una conferma propria e sostitutiva del precedente provvedimento del 16 gennaio 2024, con conseguente tempestività dell’impugnazione. Ha inoltre contestato il rigetto della domanda risarcitoria, sostenendo che il TAR avesse fatto discendere automaticamente il diniego del risarcimento dalla tardività o inammissibilità dell’azione demolitoria, senza considerare la propria condotta diligente, consistita nella presentazione di tempestive istanze di autotutela e nella proposizione della domanda cautelare. Nel merito ha riproposto le censure secondo cui l’apposizione di visti di conformità in assenza di copertura assicurativa non integrerebbe l’ipotesi sanzionabile dell’apposizione di un visto infedele prevista dall’art. 39 d.lgs. n. 241/1997, ma costituirebbe una violazione dell’art. 21 d.m. n. 164/1999, eventualmente regolarizzabile e sanzionabile secondo la procedura dell’art. 25 del medesimo decreto. Quanto al danno patrimoniale, ha prodotto preventivi e prospetti unilaterali relativi alle pratiche che non avrebbe potuto asseverare e ai compensi conseguibili; quanto al danno non patrimoniale ha allegato genericamente che alcuni clienti avrebbero notato e segnalato la sospensione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha parzialmente riformato la sentenza di primo grado. Quanto alla domanda di annullamento, ha dichiarato improcedibile il ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la sospensione annuale aveva ormai esaurito i propri effetti e l’annullamento non avrebbe procurato un’utilità concreta. Ha inoltre rilevato che il provvedimento del 29 gennaio 2024, adottato dopo un’integrazione istruttoria fondata sulla documentazione prodotta in sede di autotutela, costituiva una conferma in senso proprio e sostitutiva del precedente atto, non una mera conferma; pertanto, l’impugnazione riferita a tale autonomo atto era tempestiva. Il Collegio ha escluso che la domanda risarcitoria dovesse essere respinta automaticamente ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a. per mancato tempestivo esperimento della tutela demolitoria: la professionista aveva agito diligentemente, presentando istanze di autotutela e ricorso cautelare, e la misura cautelare era stata respinta non per tardività dell’azione di annullamento, ma perché il pregiudizio era stato ritenuto meramente economico e risarcibile. Inoltre, data la breve durata della sospensione e l’assenza dei presupposti cautelari, una tempestiva domanda di annullamento non sarebbe stata comunque idonea a evitare il danno. La domanda risarcitoria è stata tuttavia respinta per difetto di prova. I preventivi, anteriori ai provvedimenti e privi dell’accettazione dei clienti, nonché i prospetti Excel e PDF predisposti unilateralmente dalla professionista, non dimostravano né l’esistenza né l’ammontare del lucro cessante. La precedente apposizione di visti negli anni anteriori non poteva essere valorizzata presuntivamente, non essendo stata specificamente allegata come indice presuntivo del danno. Anche ai fini del quantum sarebbero stati necessari riscontri quali fatture pregresse, preventivi accettati o tabelle professionali. La liquidazione equitativa non può supplire alla mancata prova dell’an del danno né all’inerzia probatoria quando la documentazione sia agevolmente reperibile. Il danno non patrimoniale è stato ritenuto genericamente allegato e la richiesta di prova testimoniale inammissibile per mancata indicazione dei testimoni e dei capitoli di prova. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 39 d.lgs. n. 241/1997

  La professionista sosteneva che la disposizione sanzionasse l’apposizione di un visto infedele e non la mancanza di copertura assicurativa; la questione non è stata esaminata nel merito perché la domanda demolitoria è divenuta improcedibile e il risarcimento è stato respinto per difetto di prova.

• art. 35 d.lgs. n. 241/1997

  Individua l’elenco informatizzato dei soggetti abilitati al rilascio del visto di conformità, dal quale la professionista è stata sospesa.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Non consente di escludere automaticamente il risarcimento per il solo fatto che l’azione di annullamento sia tardiva o improcedibile; occorre valutare concretamente la condotta diligente del danneggiato e l’idoneità degli strumenti di tutela a evitare il danno.

• art. 21 d.m. n. 164/1999

  Secondo la prospettazione della professionista, disciplinerebbe la violazione relativa all’assenza di copertura assicurativa obbligatoria.

• art. 25 d.m. n. 164/1999

  Secondo la prospettazione della professionista, prevederebbe la procedura di regolarizzazione e di eventuale sanzione per la violazione dell’obbligo assicurativo; la questione non è stata decisa nel merito.

• art. 30, comma 5, c.p.a.

  È richiamato nel principio dell’Adunanza plenaria secondo cui l’accertamento autonomo dell’illegittimità dell’atto, quando la domanda risarcitoria sia già stata proposta, è assorbito dall’esame della domanda risarcitoria.

Massime di principio

• Quando un provvedimento amministrativo temporaneo ha esaurito i propri effetti, la domanda di annullamento diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse se il suo accoglimento non può procurare al ricorrente alcuna utilità concreta.
• Un nuovo provvedimento adottato dopo un’integrazione istruttoria sulla base di documentazione prodotta dall’interessato e sostitutivo del precedente costituisce conferma in senso proprio, non mera conferma; la sua autonoma impugnazione decorre dalla conoscenza del nuovo atto.
• La tardività, l’inammissibilità o l’improcedibilità dell’azione di annullamento non determinano automaticamente il rigetto della domanda risarcitoria ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a.; il giudice deve valutare la condotta complessiva del danneggiato e se gli strumenti di tutela tempestivamente esperibili fossero concretamente idonei a evitare il pregiudizio.
• La domanda risarcitoria richiede la prova dell’esistenza e dell’ammontare del danno. Documenti formati unilateralmente dal danneggiato, privi di accettazione o di riscontri esterni, non sono sufficienti a dimostrare il lucro cessante.
• La liquidazione equitativa riguarda il quantum del danno e non può supplire alla mancata prova della sua esistenza; essa è ammissibile solo quando la prova dell’ammontare sia impossibile o significativamente difficoltosa, non quando il danneggiato possa agevolmente produrre fatture, preventivi accettati o altri riscontri documentali.
• Quando la domanda risarcitoria è già stata proposta, è superflua un’autonoma domanda di mero accertamento dell’illegittimità dell’atto, poiché l’illegittimità viene valutata, ove necessario, nell’ambito dell’esame della domanda risarcitoria.

Come è indicizzato