Sentenza n. 7640/2026 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

L'ente ricorrente aveva ottenuto nel luglio 2023 la qualificazione come stazione appaltante di livello L2, con un punteggio di 36,51. A seguito di un controllo a campione, l'ANAC aveva contestato l'inesatta dimostrazione di vari requisiti relativi a titoli di studio, esperienza in materia di concessioni e partenariato pubblico-privato e formazione del personale. L'Autorità aveva quindi adottato una delibera sanzionatoria, irrogando una sanzione pecuniaria di 2.685 euro, riducendo il punteggio a 32,42 e riconducendo la qualificazione al livello L3. Il ricorso deduceva: violazione degli artt. 63 e 222 del d.lgs. 36/2023, del principio di legalità, della riserva di legge e della tassatività degli illeciti, sul presupposto che l'ANAC avesse fondato la decisione su FAQ prive di efficacia vincolante; violazione del principio di irretroattività, per avere applicato criteri relativi alla formazione maturata nel triennio precedente e la disciplina procedimentale introdotta dalla delibera ANAC dell'11 marzo 2025; difetto di istruttoria e motivazione per omesso esame delle controdeduzioni; illegittima valutazione della formazione di un dipendente; insussistenza dell'elemento soggettivo del dolo; erronea applicazione dei requisiti minimi di durata dei corsi e illegittima esclusione di alcuni master, utilizzati anche per il parametro delle competenze; violazione del legittimo affidamento; sproporzione della sanzione e difetto di motivazione nella sua quantificazione. In via preliminare, la ricorrente aveva inoltre eccepito l'inammissibilità della memoria dell'Avvocatura dello Stato per asserito conflitto di interessi.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione preliminare sulla memoria dell'Avvocatura dello Stato, rilevando che l'ente ricorrente si avvaleva della difesa erariale solo per prassi e non ex lege, mentre l'ANAC vi ricorreva obbligatoriamente. Nel merito, ha ritenuto legittimo il potere regolatorio dell'ANAC, fondato sugli artt. 63, comma 13, e 222, comma 2, del d.lgs. 36/2023 e sull'art. 13 dell'Allegato II.4. Le FAQ richiamate dal Comunicato del Presidente del 17 maggio 2023, approvato dal Consiglio dell'Autorità, sono state qualificate, indipendentemente dal nomen, come parte integrante di un atto amministrativo generale avente natura regolatoria. Il primo motivo è stato quindi respinto. È stata esclusa anche la retroattività: la condotta sanzionata consisteva nella presentazione, dopo l'entrata in vigore delle nuove regole, di una dichiarazione non veritiera circa il possesso dei requisiti necessari per il livello L2, non nella mera formazione del personale secondo criteri successivamente elaborati. L'utilizzo di requisiti maturati nel triennio precedente era necessario per rendere immediatamente operativo il nuovo sistema; inoltre, la delibera ANAC dell'11 marzo 2025 disciplinava soltanto il procedimento amministrativo ed era applicabile ai procedimenti avviati dopo la sua entrata in vigore, secondo il principio tempus regit actum. I motivi relativi a istruttoria e motivazione sono stati respinti perché la delibera aveva riportato e valutato le difese dell'ente, accogliendone alcune, tra cui la validità di un attestato conseguito nel triennio solare di riferimento. Non è stata ravvisata contraddittorietà nella valorizzazione sostanziale delle competenze acquisite rispetto alla data del corso. Quanto all'elemento soggettivo, il TAR ha affermato che l'art. 63, comma 13, richiede, per la specifica fattispecie, dichiarazioni dolosamente dirette a dimostrare requisiti inesistenti, derogando alla regola generale della sufficienza della colpa nelle sanzioni amministrative. È stato ritenuto sufficiente il dolo eventuale, desumibile da una valutazione complessiva di indici quali il vantaggio perseguito, il carattere auto-qualificatorio del procedimento, l'assenza di controlli preventivi, la verificabilità dei dati, gli strumenti conoscitivi messi a disposizione dall'ANAC e il numero delle discrepanze riscontrate. La sanzione non richiede un accertamento probatorio identico a quello penale. Sono state poi ritenute legittime le soglie di durata dei corsi: almeno 20 ore per la formazione base, 60 per quella avanzata e 120 per quella specialistica. I corsi di durata inferiore non potevano essere equiparati senza la produzione dei programmi formativi. I master già valutati nella categoria competenze non potevano essere utilizzati nuovamente per la formazione, per evitare una duplicazione del punteggio, e le FAQ limitavano la formazione valutabile ai corsi organizzati dall'ente richiedente. È stato escluso il legittimo affidamento sui criteri delle precedenti linee guida del 2022, riferite a una fase sperimentale e superate dall'entrata in vigore del nuovo Codice. Infine, la sanzione è stata ritenuta proporzionata: l'importo iniziale era stato ridotto mediante plurime circostanze attenuanti, sino a 2.685 euro, vicino al minimo edittale, senza applicazione della più grave sospensione della qualificazione. Il ricorso è stato integralmente respinto; spese compensate per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 62, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Per effettuare le gare di importo superiore alle soglie indicate dal comma 1, le stazioni appaltanti devono essere qualificate ai sensi dell'articolo 63 e dell'allegato II.4.

  La qualificazione è necessaria per lo svolgimento delle gare sopra le soglie previste dalla norma.

• art. 63, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Ciascuna stazione appaltante o centrale di committenza che soddisfi i requisiti di cui all'allegato II.4 consegue la qualificazione ed è iscritta nell'elenco.

  Disciplina l'elenco ANAC delle stazioni appaltanti qualificate e il conseguimento della qualificazione in presenza dei requisiti.

• art. 63, comma 13, d.lgs. 36/2023

  L'ANAC stabilisce i requisiti e le modalità attuative del sistema di qualificazione di cui all'allegato II.4, rilasciando la qualificazione medesima.

  Attribuisce all'ANAC il potere regolatorio e sanzionatorio nella materia; per le dichiarazioni dolosamente dirette a dimostrare requisiti inesistenti richiede un elemento soggettivo doloso, ritenuto integrabile anche dal dolo eventuale.

• art. 13, Allegato II.4, d.lgs. 36/2023

  L'ANAC stabilisce i requisiti e le modalità attuative del sistema di qualificazione indicando, oltre alla rilevanza percentuale dei singoli requisiti, le modalità con cui ... sono mantenuti i livelli di qualificazione.

  Conferma il potere dell'ANAC di definire requisiti, modalità di dimostrazione, rilascio, progressione e riduzione dei livelli di qualificazione.

• art. 222, comma 2, d.lgs. 36/2023

  L'ANAC, attraverso bandi-tipo, capitolati-tipo, contratti-tipo e altri atti amministrativi generali, garantisce la promozione dell'efficienza, della qualità dell'attività delle stazioni appaltanti.

  Costituisce il fondamento generale del potere regolatorio dell'ANAC esercitabile anche mediante atti amministrativi generali.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone la motivazione del provvedimento; nel caso concreto il TAR ha ritenuto adeguata la motivazione della delibera, anche perché aveva esaminato le controdeduzioni.

• art. 3 l. 689/1981

  La regola generale dell'imputazione delle sanzioni amministrative a titolo di dolo o colpa è stata ritenuta derogata dalla disciplina speciale dell'art. 63, comma 13, d.lgs. 36/2023.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Ha consentito al collegio, in sede cautelare, di ritenere sufficientemente tutelata l'urgenza mediante la sollecita fissazione dell'udienza di merito.

• art. 49, paragrafo 3, Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Invocato dalla ricorrente in relazione alla proporzionalità della sanzione, ma ritenuto non violato.

Massime di principio

• Il potere dell'ANAC di stabilire i requisiti e le modalità attuative del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti trova fondamento diretto negli artt. 63, comma 13, e 222, comma 2, del d.lgs. 36/2023 e nell'art. 13 dell'Allegato II.4; tale potere può essere esercitato mediante atti amministrativi generali approvati dal Consiglio dell'Autorità.
• FAQ relative al sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti, quando siano richiamate e incorporate in un comunicato approvato dal Consiglio dell'ANAC, possono assumere natura regolatoria indipendentemente dalla denominazione formale dell'atto.
• La sanzione prevista dall'art. 63, comma 13, del d.lgs. 36/2023 colpisce la dichiarazione dolosamente diretta a dimostrare il possesso di requisiti di qualificazione inesistenti, non la mera inosservanza dei criteri formativi successivamente precisati; non vi è retroattività quando la dichiarazione è resa dopo l'entrata in vigore delle nuove regole, anche se riferita a requisiti maturati nel triennio precedente.
• Poiché l'art. 63, comma 13, del d.lgs. 36/2023 richiede dichiarazioni dolosamente tese a dimostrare requisiti inesistenti, l'elemento soggettivo non può essere ridotto alla mera colpa; il dolo eventuale è tuttavia sufficiente e può essere desunto, mediante una valutazione complessiva, da vantaggio perseguito, autoqualificazione immediata, controllabilità dei dati, strumenti conoscitivi disponibili e pluralità delle inesattezze.
• Nella qualificazione delle stazioni appaltanti, il riconoscimento del punteggio per la formazione richiede il rispetto delle soglie minime di durata previste dai criteri applicabili; il medesimo titolo non può essere utilizzato contemporaneamente per categorie diverse quando ciò comporti una duplicazione del punteggio.
• Il legittimo affidamento sui criteri di una disciplina sperimentale precedente non può maturare quando l'entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti segna una discontinuità normativa e l'amministrazione rende accessibili i nuovi criteri e gli strumenti per simulare preventivamente il punteggio conseguibile.

Come è indicizzato