Sentenza n. 875/2026 - Latina, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’aggiudicazione in favore dell’operatore economico primo classificato, chiedendo anche la declaratoria di inefficacia del contratto e l’accertamento del diritto all’aggiudicazione. In via preliminare, il Comune ha eccepito la tardività del ricorso. Nel merito, la ricorrente ha dedotto quattro ordini di censure contro il giudizio di congruità dell’offerta: 1) inattendibilità dell’offerta per il ribasso del 15,13%, per il costo dei sei pasti gratuiti giornalieri e per asserite contraddizioni sui costi della manodopera; 2) omessa o insufficiente giustificazione dei costi del personale, del team operativo, del servizio per la scuola dell’infanzia e del team qualità; 3) macroscopica sottostima del costo delle derrate alimentari, quantificato in euro 1,20 a pasto, nonostante l’impegno a fornire prodotti biologici; 4) mancata giustificazione di ulteriori costi relativi a stoviglieria, autista, prodotti biologici, manutenzioni, centri di cottura, migliorie edilizie e attrezzature. La stazione appaltante e l’aggiudicataria hanno sostenuto la complessiva attendibilità dell’offerta, richiamando le economie di scala, la natura non lucrativa della cooperativa, l’organizzazione del personale e la possibilità di svolgere alcune funzioni mediante risorse trasversali a più commesse.

La decisione

Il ricorso è stato ritenuto tempestivo. Il termine di trenta giorni per impugnare l’aggiudicazione decorre dalla comunicazione o dalla piena conoscenza degli atti di gara; quando la documentazione non sia stata integralmente resa disponibile mediante la comunicazione digitale e la piattaforma, la piena conoscenza può derivare dall’accesso, con decorrenza da tale momento. Nel merito, il giudice ha ribadito che il giudizio di anomalia costituisce espressione di discrezionalità tecnica e può essere sindacato solo in presenza di macroscopica illogicità, erroneità fattuale o evidente insostenibilità, non potendo il giudice sostituire la propria valutazione a quella della stazione appaltante. Il terzo motivo è stato accolto: il costo delle derrate, indicato in euro 1,20 per pasto, è stato ritenuto macroscopicamente sottostimato rispetto ai parametri orientativi desumibili dalla relazione sui criteri ambientali minimi e dall’aggiornamento dei prezzi, anche senza considerare integralmente la maggiorazione per i prodotti biologici. La differenza è stata quantificata in almeno euro 183.588,00 sull’intera commessa, a fronte di un utile dichiarato di soli euro 7.000,00. La motivazione del RUP, limitata all’affermazione che le analisi dei prezzi erano attendibili e congrue, non ha dato conto delle condizioni eccezionalmente favorevoli idonee a giustificare tale scostamento; ne è derivato un vizio macroscopico del giudizio positivo di non anomalia. Il primo motivo è stato accolto parzialmente, limitatamente al ribasso del 15,13% e alla fornitura dei sei pasti gratuiti giornalieri, in quanto la sottostima delle derrate incideva in misura superiore alla quota ribassabile dell’offerta e travolgeva la sostenibilità complessiva. Sono state invece respinte le censure sull’esiguità dell’utile, non essendo configurabile una soglia minima automatica, e quelle sulla modifica della composizione interna dei costi della manodopera, poiché era rimasto invariato l’importo complessivo dell’offerta e non era stata alterata la componente essenziale del prezzo. Il secondo motivo è stato respinto: le contestazioni sui costi del personale erano fondate su elaborazioni opinabili, non tenevano adeguatamente conto dell’anno scolastico, dell’avvio ritardato del servizio e della distinzione tra personale operativo stabilmente impiegato e team qualità operante trasversalmente su più commesse. L’ultimo motivo è stato respinto per difetto di prova circa l’incidenza decisiva delle singole voci e, in particolare, perché non risultava imposto da legge, lex specialis o contratto l’impiego di un autista dedicato. Gli atti impugnati sono stati annullati, ma non è stato disposto il subentro della ricorrente né l’immediata aggiudicazione in suo favore: la procedura regredisce alla fase di verifica dell’anomalia, che l’amministrazione dovrà rinnovare alla luce della sentenza. Il Comune è stato condannato alle spese in favore della ricorrente, liquidate in euro 4.000,00 oltre accessori e rifusione del contributo unificato; spese compensate nei rapporti con la controinteressata.

Norme richiamate

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  Disciplina la procedura aperta telematica utilizzata per l’affidamento del servizio.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Rileva per la verifica della congruità e dell’anomalia dell’offerta; il giudizio positivo è sindacabile quando emergano macroscopiche illogicità, errori fattuali o evidenti carenze istruttorie.

• art. 36, commi 1 e 2, d.lgs. 36/2023

  Rileva per la messa a disposizione degli atti di gara e per la decorrenza del termine di impugnazione quando la piena conoscenza sia acquisita tramite accesso.

• art. 90 d.lgs. 36/2023

  Disciplina la comunicazione dell’aggiudicazione, dalla cui ricezione può decorrere il termine per impugnare gli atti della procedura.

• art. 17, commi 8 e 9, d.lgs. 36/2023

  Consente l’esecuzione anticipata del servizio nelle more della stipula del contratto.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Collega la tempestività dell’azione di annullamento alla notificazione del ricorso entro il termine decorrente dalla notificazione, comunicazione o piena conoscenza dell’atto.

• art. 120, comma 2, c.p.a.

  “il termine per l’impugnazione è collegato alla comunicazione dell’aggiudicazione o alla piena conoscenza degli atti di gara”

  Nel rito appalti il termine di trenta giorni decorre dalla comunicazione dell’aggiudicazione o dalla piena conoscenza degli atti; l’accesso integrale può costituire il momento equivalente quando la pubblicazione o comunicazione digitale sia incompleta.

• art. 115 c.p.c.

  È richiamato per qualificare come notori, ai fini processuali, dati reperibili su internet relativi alla relazione sui criteri ambientali minimi e agli indici ISTAT dei prezzi.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Impone di rispettare i limiti della domanda e impedisce al giudice di sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio di una discrezionalità tecnica non ancora nuovamente esercitata; l’annullamento comporta la riedizione della verifica di anomalia.

Massime di principio

• Nel rito appalti, quando la stazione appaltante non abbia reso integralmente disponibili gli atti di gara mediante la comunicazione digitale e la piattaforma, il termine di trenta giorni per impugnare può decorrere dalla piena conoscenza acquisita tramite accesso; tale momento è equivalente, ai fini della tempestività, alla comunicazione completa degli atti.
• Il giudizio di anomalia dell’offerta esprime discrezionalità tecnica e non può essere sostituito dal giudice con una propria autonoma verifica dei costi; il sindacato giurisdizionale è ammesso solo in presenza di macroscopica illogicità, errore fattuale, lacune giustificative o contraddizioni evidenti non considerate dalla stazione appaltante.
• La motivazione del giudizio positivo di non anomalia può essere sintetica, ma non è sufficiente quando il concorrente dimostri una discordanza considerevole, oggettiva e palesemente ingiustificata tra una voce fondamentale dell’offerta e i parametri attendibili della realtà economica; in tal caso la stazione appaltante deve indicare le concrete condizioni eccezionalmente favorevoli che rendono sostenibile l’offerta.
• La relazione di accompagnamento ai criteri ambientali minimi, pur non essendo vincolante, può costituire un parametro orientativo e pertinente per valutare la congruità del costo delle derrate in una gara per la ristorazione scolastica, anche mediante aggiornamento dei valori sulla base di dati oggettivi sull’inflazione.
• L’esiguità dell’utile non determina di per sé l’anomalia dell’offerta, non essendo prevista una soglia minima automatica, salvo che l’utile sia meramente simbolico; la valutazione deve riguardare la sostenibilità complessiva dell’offerta e le concrete caratteristiche dell’operatore e della commessa.
• Quando l’annullamento dipende da carenze istruttorie o da un vizio del giudizio di anomalia, il giudice non può disporre direttamente l’aggiudicazione al concorrente secondo classificato: l’amministrazione deve rinnovare globalmente la verifica della sostenibilità dell’offerta, esercitando nuovamente la discrezionalità tecnica.

Come è indicizzato