Sentenza n. 2557/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente, IRCCS monotematico per le malattie del sistema nervoso, ha dedotto di gestire una Stroke Unit di II livello presso il Policlinico San Matteo in forza di una convenzione e di essere sede di una Stroke Unit di I livello, successivamente riclassificata. Dopo la costituzione di un Dipartimento Interaziendale di Neuroscienze e l'adozione di un percorso diagnostico-terapeutico comune, ha chiesto il riconoscimento della Funzione 2, consistente nella remunerazione delle attività di Stroke Unit e Neuroradiologia Interventistica. Con il ricorso introduttivo ha censurato il mancato riconoscimento della funzione per il 2023, deducendo violazione della l. 241/1990, difetto di istruttoria e motivazione, illogicità e disparità di trattamento, nonché omessa comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990. Con motivi aggiunti ha impugnato le delibere relative agli anni 2024 e 2025, nella parte in cui la Regione ha riconosciuto la Funzione 2 soltanto per i ricoveri di pazienti provenienti dal Pronto Soccorso del San Matteo, escludendo quelli provenienti dagli altri Pronto Soccorso della rete territoriale. Ha dedotto omessa comunicazione degli atti, illogicità, irragionevolezza, disparità di trattamento, difetto di istruttoria e motivazione, contrasto con l'organizzazione della Rete Stroke e violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990. La Regione ha sostenuto l'infondatezza delle censure.

La decisione

Il TAR ha accolto sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti, annullando gli atti impugnati nei limiti dell'interesse della ricorrente e facendo salvi gli ulteriori provvedimenti dell'Amministrazione. Quanto al 2023, il Collegio ha rilevato che i presupposti sostanziali della Funzione 2 erano l'esistenza di una Stroke Unit, la sostenibilità dei maggiori costi organizzativi e assistenziali e l'effettuazione di ricoveri urgenti per ictus. La disciplina regionale non richiedeva né la presenza di un Pronto Soccorso interno né la provenienza del paziente da uno specifico presidio ospedaliero. La ricorrente aveva dimostrato di possedere una Stroke Unit di II livello, di sostenere i maggiori costi e di ricevere ricoveri urgenti provenienti dalla rete dell'emergenza territoriale. Il diniego regionale era quindi viziato da difetto di motivazione, poiché le ragioni effettive — assenza di un Pronto Soccorso interno e difficoltà di ricondurre i ricoveri ai flussi informativi regionali — erano state esplicitate soltanto in giudizio e non risultavano dalla delibera né da criteri predeterminati. Il primo e il secondo motivo del ricorso introduttivo sono stati accolti; il motivo relativo al preavviso di rigetto è stato assorbito. Quanto agli anni 2024 e 2025, il TAR ha ritenuto tempestiva l'impugnazione della delibera del 2024. La delibera incideva specificamente e nominativamente sulla posizione dell'Istituto e, ai sensi dell'art. 21-bis l. 241/1990, avrebbe dovuto essergli comunicata; la mancata comunicazione non determinava invalidità o nullità dell'atto, ma impediva il decorso del termine di impugnazione. In ogni caso, la portata lesiva della clausola era divenuta concretamente percepibile solo con le successive delibere di liquidazione, sicché il ricorso non era tardivo. Nel merito, il Collegio ha ritenuto illegittima per difetto di motivazione l'applicazione della clausola nel senso di riconoscere la remunerazione soltanto per i ricoveri provenienti dal San Matteo. Le delibere individuavano la ratio della funzione nella compensazione dei maggiori costi sostenuti dalle Stroke Unit per la gestione urgente dell'ictus, ma non spiegavano perché tali costi dovessero essere riconosciuti soltanto per i pazienti provenienti da uno specifico Pronto Soccorso, e non anche per quelli provenienti dagli altri Pronto Soccorso territoriali, quando erano gestiti dalla medesima Stroke Unit con identici standard organizzativi e assistenziali. Anche il motivo procedimentale relativo all'art. 10-bis è stato assorbito. Le spese sono state compensate tra le parti costituite.

Norme richiamate

• art. 8-sexies d.lgs. 502/1992

  Le funzioni assistenziali sono remunerate in base al costo standard di produzione del programma di assistenza; le regioni definiscono le funzioni nell'ambito delle attività indicate dalla norma.

  La disposizione distingue le prestazioni remunerate mediante tariffe predefinite dalle funzioni assistenziali non tariffabili, rimesse alla definizione regionale e remunerate in relazione ai costi standard dei programmi assistenziali.

• art. 13, comma 15, l.r. Lombardia 31/1997

  La Giunta regionale con proprio provvedimento costituisce un fondo e determina le modalità del suo riparto e assegnazione, finalizzandolo alla remunerazione delle funzioni non tariffabili.

  La Regione è abilitata a costituire e ripartire il fondo destinato alla remunerazione delle funzioni non tariffabili e al finanziamento di specifici progetti sanitari.

• art. 27, comma 3, l.r. Lombardia 33/2009

  Annualmente la Giunta regionale, nell'ambito delle risorse di parte corrente, costituisce un fondo per la remunerazione di eventuali funzioni non tariffabili e ne determina le modalità di riparto.

  La Giunta regionale determina annualmente il fondo e i criteri di riparto, ma l'esercizio di tale potere deve rispettare i presupposti e la ratio della funzione individuata.

• art. 21-bis l. 241/1990

  Il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati acquista efficacia nei confronti di ciascun destinatario con la comunicazione allo stesso effettuata.

  Per un provvedimento che incide specificamente e nominativamente sulla posizione del destinatario, la mancata comunicazione impedisce l'esplicazione degli effetti nei suoi confronti e rende tempestiva l'impugnazione, senza determinare di per sé l'illegittimità o la nullità dell'atto.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Mancata comunicazione del preavviso di rigetto.

  La questione relativa al preavviso di rigetto è stata assorbita in ragione dell'accoglimento delle censure sostanziali.

• art. 52, commi 3 e 5, c.p.a.

  Se il giorno di scadenza è festivo il termine è prorogato di diritto al primo giorno seguente non festivo; la proroga si applica anche ai termini che scadono nella giornata del sabato.

  La proroga opera anche per il termine di impugnazione scadente di sabato, con conseguente tempestività della notificazione effettuata il primo giorno non festivo successivo.

Massime di principio

• Quando una disciplina regionale remunera una funzione sanitaria sulla base dell'esistenza di una specifica unità assistenziale, dei maggiori costi organizzativi e assistenziali e dei ricoveri urgenti trattati, l'amministrazione non può introdurre, senza una previsione espressa o criteri predeterminati, ulteriori requisiti restrittivi quali la presenza di un Pronto Soccorso interno o la provenienza dei pazienti da uno specifico presidio ospedaliero.
• Il diniego del riconoscimento di una funzione sanitaria non tariffabile è illegittimo per difetto di motivazione quando l'amministrazione non chiarisce nel provvedimento le ragioni per cui l'attività concretamente svolta dalla struttura non rientra nei presupposti della funzione e giustifica tali ragioni soltanto nel corso del giudizio.
• La limitazione della remunerazione di una funzione sanitaria a ricoveri provenienti da uno specifico Pronto Soccorso deve essere motivata in rapporto alla ratio della funzione; è illegittima quando esclude ricoveri urgenti per la medesima patologia, gestiti dalla stessa unità sanitaria secondo i medesimi standard organizzativi e assistenziali, senza spiegare la rilevanza differenziale della provenienza geografica o del presidio di invio.
• La mancata comunicazione di un provvedimento limitativo che incide specificamente e nominativamente sulla posizione di un privato non determina, di per sé, la nullità o l'illegittimità dell'atto, ma impedisce che esso produca effetti nei confronti del destinatario e rende tempestiva l'impugnazione.
• Quando la portata lesiva di una clausola amministrativa non sia immediatamente percepibile e divenga concreta soltanto attraverso successivi atti applicativi o di liquidazione, il termine per impugnare può decorrere dalla conoscenza effettiva della lesione derivante da tali atti.

Come è indicizzato