Sentenza n. 141/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha chiesto il risarcimento dei danni derivanti dagli atti con cui il Comune aveva ostacolato la realizzazione e l'esercizio di un impianto di distribuzione carburanti autorizzato per silenzio-assenso ai sensi dell'art. 1, comma 3, d.lgs. n. 32/1998. Gli atti comunali erano stati successivamente annullati con sentenze passate in giudicato. La ricorrente ha domandato in via principale il ristoro del lucro cessante, quantificato in complessivi euro 17.500.000 per quarant'anni di attività, e in subordine il risarcimento della perdita di chance, assumendo che il Comune avesse favorito un impianto concorrente privo di valido titolo. Il Comune ha contestato il nesso causale, sostenendo che il danno fosse imputabile all'inerzia della società nella realizzazione dell'impianto, e ha negato la sussistenza dei presupposti risarcitori. ANAS ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva. Il giudice ha esaminato l'esistenza del danno, il nesso causale, l'imputabilità soggettiva e la quantificazione. Ha escluso la certezza dell'avvio dell'attività e dei relativi utili, poiché la messa in esercizio era subordinata al superamento del collaudo, evento futuro e incerto. Ha invece ritenuto provata la lesione di una chance concreta di realizzare l'impianto, valorizzando l'avvio dei lavori, la disponibilità dei mezzi e delle competenze, il nulla osta preventivo agli accessi e l'autorizzazione formatasi per silentium. Ha ravvisato un nesso causale diretto tra la perdita della chance e gli atti comunali illegittimi, escludendo che la mancata prosecuzione dei lavori fosse imputabile alla ricorrente. Quanto all'elemento soggettivo, ha qualificato come obiettivamente inescusabile la condotta comunale, caratterizzata da carenze istruttorie e da grossolani errori di fatto nella valutazione dell'autorizzazione implicita e delle dichiarazioni della società.

La decisione

Il TAR ha pronunciato sentenza non definitiva. Ha accertato la sussistenza dei presupposti oggettivi e soggettivi della responsabilità del Comune di Barisciano per la lesione della chance della società ricorrente di realizzare e avviare l'impianto. Ha respinto la domanda principale fondata sul lucro cessante integralmente prospettato, poiché non era certo che l'impianto avrebbe superato il collaudo e sarebbe stato esercitato per l'intero periodo indicato. Ha riconosciuto, invece, la risarcibilità della perdita di chance, ritenuta concreta, attuale e causalmente riconducibile agli atti comunali annullati. Il danno risarcibile è stato circoscritto ai quindici anni successivi al presumibile superamento del collaudo iniziale, anche considerando che gli impianti sono soggetti a verifiche periodiche. Ai fini della quantificazione, il Collegio ha disposto una verificazione ex art. 66 c.p.a., affidata a un docente di economia aziendale dell'Università degli studi dell'Aquila, per determinare gli utili presumibili, i costi di realizzazione e gestione, la capacità produttiva degli impianti e gli utili dell'impianto già gestito dalla ricorrente, da portare in compensazione. Ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva di ANAS, ritenendo che la lesione fosse oggettivamente imputabile ai soli atti comunali e rilevando inoltre l'assenza di domande nei confronti di ANAS. Ha rimesso la causa al Presidente per la fissazione dell'udienza di prosecuzione e ha riservato la decisione sulle spese al definitivo.

Norme richiamate

• art. 1, comma 3, d.lgs. 11 febbraio 1998, n. 32

  La disposizione ha consentito la formazione per silentium dell'autorizzazione alla realizzazione e all'esercizio dell'impianto di distribuzione carburanti; il titolo è stato ritenuto valido ed efficace in via definitiva.

• art. 5 d.lgs. 11 febbraio 1998, n. 32

  Le verifiche sull'idoneità tecnica degli impianti ai fini della sicurezza sanitaria e ambientale sono effettuate al momento del collaudo e non oltre quindici anni dalla precedente verifica.

  La necessità del collaudo iniziale e delle successive verifiche periodiche impedisce di presumere la certezza dell'esercizio dell'impianto per un periodo pluridecennale e limita temporalmente il nesso causale risarcitorio.

• art. 24, commi 2 e 3, l.r. Abruzzo n. 10/2005

  I nuovi impianti e le parti modificate per le quali è richiesta l'autorizzazione necessitano del collaudo predisposto dal Comune; non possono essere posti in esercizio prima dell'effettuazione del collaudo.

  Il collaudo costituisce condizione necessaria per l'esercizio dell'impianto; l'incertezza sul suo esito esclude la prova del lucro cessante certo, ma non necessariamente quella della chance di realizzazione e successivo avvio.

• art. 66 c.p.a.

  Consente al giudice amministrativo di disporre verificazione per acquisire gli elementi tecnici necessari alla quantificazione del danno; l'acconto è stato posto provvisoriamente a carico della ricorrente.

• art. 82 c.p.a.

  È richiamato in relazione all'istanza di fissazione dell'udienza nel giudizio d'appello; il TAR ha escluso che l'attesa della ricorrente fosse dilatoria, avendo essa presentato tre istanze di prelievo.

Massime di principio

• La perdita della possibilità concreta di realizzare un'attività economica, quando tale possibilità sia già entrata nel patrimonio del privato attraverso un titolo autorizzatorio valido e l'avvio effettivo dell'investimento, costituisce una chance giuridicamente rilevante e risarcibile, anche se non è dimostrabile con certezza che l'attività avrebbe superato il collaudo e prodotto utili.
• L'annullamento giurisdiziale di provvedimenti amministrativi ostativi non determina automaticamente il risarcimento del lucro cessante integralmente prospettato: il danneggiato deve provare che, senza l'atto illegittimo, l'attività sarebbe stata avviata e avrebbe prodotto il reddito dedotto, mentre l'incertezza sull'esito di un collaudo necessario esclude la certezza del danno da mancato utile.
• Il nesso causale tra l'attività amministrativa illegittima e la perdita della chance sussiste quando gli atti dell'amministrazione abbiano impedito in successione la realizzazione dell'investimento e il privato abbia tempestivamente iniziato i lavori; in tale situazione, la successiva mancata prosecuzione non può essere imputata al privato se gli atti inibitori sono rimasti efficaci durante il contenzioso.
• L'adozione di provvedimenti ostativi fondati su carenze istruttorie, sospetti generici o su una ricostruzione manifestamente erronea della situazione di fatto integra un comportamento obiettivamente inescusabile dell'amministrazione, idoneo a soddisfare l'elemento soggettivo della responsabilità risarcitoria.
• La quantificazione del danno da perdita di chance deve considerare i limiti temporali derivanti dalle verifiche periodiche e dagli eventi incerti propri dell'attività economica, nonché le utilità che il danneggiato abbia conservato grazie all'illecito, secondo un criterio di compensazione delle conseguenze vantaggiose.
• Quando la responsabilità per la paralisi dell'investimento sia oggettivamente imputabile agli atti di una sola amministrazione, il giudice può dichiarare il difetto di legittimazione passiva dell'amministrazione che abbia adottato atti meramente concorrenti o comunque non oggetto di domanda risarcitoria.

Come è indicizzato