Sentenza n. 1660/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di un nulla osta al lavoro subordinato stagionale e di un visto d’ingresso, ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio dello Sportello Unico per l’Immigrazione su tre istanze: quella del 10 dicembre 2025, diretta a ottenere la convocazione propria e del datore di lavoro per la stipula del contratto di soggiorno; quella del 19 gennaio 2026, volta a ottenere la definizione della posizione mediante rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione o per lavoro, a causa dell’inerzia del datore di lavoro originario e della prospettata disponibilità di un diverso datore; e quella del 5 gennaio 2026, avente a oggetto l’accesso agli atti del procedimento. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell’obbligo di concludere il procedimento, nonché eccesso di potere per violazione dei principi di buon andamento, correttezza e legittimo affidamento. Con il secondo motivo ha denunciato la violazione dell’obbligo di provvedere sull’istanza relativa al permesso per attesa occupazione. Con il terzo motivo ha lamentato il mancato riscontro dell’istanza di accesso.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti precisati in motivazione. Ha escluso che, dopo la riforma del 2024 dell’art. 22, comma 6, del d.lgs. 286/1998, sussista ancora l’obbligo della Prefettura di convocare fisicamente lavoratore e datore di lavoro presso lo Sportello Unico per la sottoscrizione del contratto di soggiorno, essendo stata introdotta la sottoscrizione diretta tra le parti e la trasmissione telematica del contratto da parte del datore di lavoro. Ha tuttavia ritenuto illegittimo il silenzio perché l’Amministrazione era comunque tenuta a pronunciarsi espressamente sulle istanze del 10 dicembre 2025 e del 19 gennaio 2026, anche con provvedimento semplificato, spiegando il nuovo quadro normativo e valutando la situazione della lavoratrice, inclusa la non imputabilità dell’omessa trasmissione del contratto e la disponibilità di un diverso datore di lavoro. Il giudice non ha sostituito l’Amministrazione nell’accertamento del diritto al permesso per attesa occupazione, residuando verifiche amministrative e margini di valutazione. Ha inoltre accolto la domanda relativa all’accesso, ritenendo diretto, concreto e attuale l’interesse della ricorrente alla conoscenza degli atti del procedimento. Ha ordinato all’Amministrazione di adottare i provvedimenti espressi e motivati sulle istanze del 10 dicembre 2025 e del 19 gennaio 2026 e di consentire l’accesso entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. Si è riservato di nominare, su istanza di parte, un commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia. Nulla è stato disposto sulle spese di lite; sono stati liquidati i compensi al difensore per il patrocinio a spese dello Stato.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Consentono di chiedere l’accertamento dell’illegittimità del silenzio e l’ordine all’Amministrazione di provvedere.

• art. 22, comma 6, d.lgs. 286/1998

  Entro quindici giorni dalla data di ingresso del lavoratore straniero nel territorio nazionale, il datore di lavoro e il lavoratore straniero sottoscrivono, mediante apposizione di firma digitale o altro tipo di firma elettronica qualificata, il contratto di soggiorno; tale documento è trasmesso telematicamente dal datore di lavoro allo sportello unico per l’immigrazione.

  La disposizione ha soppresso la convocazione fisica presso lo Sportello Unico e ha introdotto la sottoscrizione diretta tra le parti con trasmissione telematica del contratto.

• art. 22, comma 5-quinquies, d.lgs. 286/1998

  Impone la verifica anticipata della persistente volontà del datore di lavoro di procedere all’assunzione, prima del rilascio del visto d’ingresso.

• art. 22, comma 5-ter, d.lgs. 286/1998

  Il nulla osta al lavoro è, altresì, rifiutato ovvero, nel caso sia stato rilasciato, è revocato se ... il contratto di soggiorno ... non sia trasmesso allo sportello unico per l’immigrazione nel termine ... salvo che il ritardo sia dipeso da cause di forza maggiore o comunque non imputabili al lavoratore.

  La mancata trasmissione del contratto non comporta automaticamente la revoca del nulla osta: l’Amministrazione deve accertare l’imputabilità dell’omissione al lavoratore e svolgere un’adeguata istruttoria.

• art. 22, comma 6-bis, d.lgs. 286/1998

  Nelle more della sottoscrizione del contratto di soggiorno il nulla osta consente lo svolgimento dell’attività lavorativa nel territorio nazionale.

  Il nulla osta conserva efficacia nelle more del perfezionamento del contratto di soggiorno e impedisce che la mancata sottoscrizione produca automaticamente effetti pregiudizievoli per il lavoratore.

• art. 5-bis d.lgs. 286/1998

  Individua il contratto di soggiorno rilevante nella procedura di ingresso e soggiorno per lavoro subordinato.

• art. 5, comma 9, d.lgs. 286/1998

  Il permesso di soggiorno è rilasciato, rinnovato o convertito entro sessanta giorni dalla data in cui è stata presentata la domanda, se sussistono i requisiti e le condizioni previsti ... per il permesso di soggiorno richiesto ovvero, in mancanza di questo, per altro tipo di permesso.

  Nel quadro previgente richiamato dal giudice, disciplinava la definizione della domanda di permesso di soggiorno entro il termine previsto, ove sussistessero i requisiti.

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza ... le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso.

  Anche quando la domanda non può essere accolta per effetto di una modifica normativa, l’Amministrazione deve adottare un provvedimento espresso, eventualmente in forma semplificata, spiegando le ragioni del diniego o della diversa definizione.

• art. 7 l. 241/1990

  Prima della revoca del nulla osta, l’Amministrazione deve instaurare il contraddittorio con il lavoratore, comunicando i motivi ostativi e consentendogli di dimostrare la non imputabilità dell’omessa trasmissione del contratto.

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  Fondano il diritto di accesso documentale della lavoratrice agli atti del procedimento che la riguarda direttamente.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  Nel giudizio avverso il silenzio il giudice può accertare la fondatezza della pretesa sostanziale solo quando si tratta di attività vincolata o non residuano margini di discrezionalità; nel caso concreto il TAR ha quindi ordinato di provvedere senza riconoscere direttamente il diritto al permesso.

• art. 97 Cost.

  I principi di trasparenza, leale collaborazione e buona amministrazione impongono all’Amministrazione di rendere conoscibili le ragioni giuridiche della mancata accoglienza delle istanze.

• art. 133 d.P.R. 115/2002

  Il provvedimento che pone a carico della parte soccombente non ammessa al patrocinio la rifusione delle spese processuali a favore della parte ammessa dispone che il pagamento sia eseguito a favore dello Stato.

  Il TAR ha ritenuto che la disposizione non trovi applicazione quando la parte soccombente è un’Amministrazione statale, disponendo quindi nulla sulle spese di lite.

Massime di principio

• Dopo la riforma dell’art. 22, comma 6, del d.lgs. 286/1998, per le istanze presentate nel regime vigente non sussiste più un obbligo della Prefettura di convocare fisicamente il lavoratore straniero e il datore di lavoro presso lo Sportello Unico per la sottoscrizione del contratto di soggiorno, che deve essere sottoscritto direttamente dalle parti e trasmesso telematicamente dal datore di lavoro.
• La soppressione della convocazione fisica non elimina il dovere dell’Amministrazione di concludere con un provvedimento espresso il procedimento avviato da un’istanza del lavoratore straniero; quando l’istanza si fonda su un modello procedimentale non più vigente, l’Amministrazione deve comunque spiegare, anche con motivazione semplificata, il mutamento normativo e le fasi procedimentali applicabili.
• La mancata trasmissione telematica del contratto di soggiorno non consente la revoca automatica del nulla osta al lavoro: l’Amministrazione deve accertare se l’omissione sia imputabile al lavoratore oppure dipenda da cause a lui estranee, tra cui l’inerzia, l’irreperibilità o la rinuncia del datore di lavoro.
• Prima di revocare il nulla osta per mancata trasmissione del contratto di soggiorno, l’Amministrazione deve instaurare il contraddittorio procedimentale con il lavoratore, consentendogli di dimostrare la non imputabilità dell’omissione e di rappresentare eventuali soluzioni per la prosecuzione del procedimento.
• Quando il lavoratore straniero entrato regolarmente in Italia prospetta l’inerzia del datore di lavoro originario e la disponibilità di un diverso datore di lavoro, lo Sportello Unico deve svolgere una specifica istruttoria e adottare un provvedimento espresso sulla possibilità di definire la posizione, senza che il giudice possa sostituirsi all’Amministrazione nelle verifiche sostanziali non vincolate.
• L’interesse del lavoratore straniero ad accedere agli atti del procedimento di ingresso e rilascio del permesso di soggiorno è diretto, concreto e attuale quando l’accesso è funzionale a conoscere lo stato della pratica, le ragioni della mancata definizione e le eventuali condizioni ostative.

Come è indicizzato