Sentenza n. 1270/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, che aveva respinto il ricorso contro l’ordinanza comunale di demolizione. Ha dedotto: l’errata valutazione delle prove relative alla data di ultimazione dei manufatti, sostenendo che fossero stati realizzati anteriormente al 1967 e quindi in epoca in cui, per le costruzioni al di fuori dei centri urbani, non sarebbe stato necessario il titolo edilizio; l’erronea qualificazione delle opere, che sarebbero rientrate nell’edilizia libera in quanto ricoveri per animali; la violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento; il difetto di motivazione dell’ordinanza, per non avere esplicitato le ragioni della demolizione nonostante il tempo trascorso; la lesione del legittimo affidamento derivante dall’inerzia dell’amministrazione. L’appellante ha inoltre chiesto tardivamente l’acquisizione della sentenza penale relativa ai medesimi fatti e di un verbale di sopralluogo della Guardia Costiera.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza di primo grado. Ha preliminarmente rigettato la richiesta istruttoria, ritenendo la causa sufficientemente istruita e la richiesta tardiva. Quanto alla data di realizzazione, ha affermato che grava sempre sul proprietario o responsabile dell’abuso l’onere di provare l’epoca di ultimazione dell’opera, senza limiti temporali verso il passato, in applicazione del principio di vicinanza della prova. Le deposizioni testimoniali rese nel giudizio di usucapione sono state ritenute generiche e comunque acquisite per una diversa finalità; la presenza di eternit non è stata considerata decisiva, poiché la commercializzazione del materiale sarebbe cessata soltanto tra il 1992 e il 1994 e il materiale avrebbe potuto provenire da scorte di magazzino. Non essendo stata provata la realizzazione ante 1967, il giudice ha ritenuto applicabile la disciplina vigente al momento dell’adozione dell’ordine di demolizione, in ragione della natura permanente dell’illecito edilizio. Ha poi escluso che i manufatti rientrassero nell’edilizia libera: il decreto ministeriale del 2 marzo 2018 contempla ricoveri per animali domestici o da cortile, mentre le opere in esame, per tipologia, dimensioni complessive superiori a 1.400 mq e presenza di strutture in muratura, costituivano stalle o fabbricati di rilevante impatto edilizio, paesaggistico e ambientale. La mancata comunicazione di avvio del procedimento non ha determinato l’illegittimità dell’atto, poiché, trattandosi di attività vincolata, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. È stata esclusa anche la necessità di una motivazione rafforzata: l’ordine di demolizione di un abuso edilizio è atto vincolato e non richiede una specifica motivazione sull’interesse pubblico, neppure se adottato a distanza di tempo. L’inerzia amministrativa non rende legittimo l’abuso né determina un legittimo affidamento del proprietario, in assenza di un precedente atto favorevole dell’amministrazione. L’appellante è stato condannato al pagamento delle spese processuali in favore del Comune, liquidate in 4.000 euro.

Norme richiamate

• art. 9, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  La disposizione individua documenti idonei a provare la data di edificazione dell’immobile; il giudice la considera espressione positiva dell’onere probatorio gravante sul proprietario o responsabile dell’abuso.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  La disciplina dell’edilizia libera non comprende manufatti di rilevanti dimensioni e impatto, né ricoveri destinati a tipologie di animali diverse da quelle contemplate dalla normativa.

• D.M. 2 marzo 2018

  L’elenco delle attività di edilizia libera contempla, per i ricoveri, strutture destinate ad animali domestici o da cortile; tale previsione non si estende a stalle o fabbricati di grandi dimensioni e realizzati in muratura.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento non è necessaria quando, trattandosi di attività vincolata, il contenuto dell’ordine di demolizione non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il vizio derivante dall’omessa partecipazione procedimentale è non invalidante quando l’amministrazione dimostri o risulti evidente che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 31 l. 1150/1942, come modificato dall’art. 10 l. 765/1967

  La legge ponte ha esteso l’obbligo della licenza edilizia alle costruzioni realizzate fuori dal perimetro del centro urbano; chi invoca la preesistenza dell’opera deve provare che essa sia anteriore a tale disciplina.

• art. 33 l. 47/1985

  La disciplina sanzionatoria edilizia vigente può applicarsi anche agli illeciti realizzati anteriormente alla sua entrata in vigore, in ragione della natura permanente dell’illecito edilizio.

Massime di principio

• Nel giudizio relativo alla repressione di un abuso edilizio, grava sul proprietario o sul responsabile dell’abuso l’onere di provare la data di ultimazione del manufatto, anche quando si invochi la sua realizzazione in epoca anteriore all’introduzione dell’obbligo di titolo edilizio; tale onere non si riduce in ragione della maggiore risalenza temporale dell’opera e si fonda sul principio di vicinanza della prova.
• La natura permanente dell’illecito edilizio comporta, in via generale, l’applicazione della disciplina sanzionatoria vigente al momento dell’adozione del provvedimento repressivo, anche quando la costruzione sia stata realizzata anteriormente all’entrata in vigore della disciplina applicata.
• La qualificazione come edilizia libera di un ricovero per animali non può essere estesa a strutture di rilevanti dimensioni, realizzate in muratura e complessivamente caratterizzate da significativo impatto edilizio, paesaggistico o ambientale; la previsione relativa ai ricoveri per animali domestici o da cortile non comprende stalle o fabbricati destinati ad altre specie e di grandi dimensioni.
• L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non determina l’annullabilità dell’ordine di demolizione quando l’attività amministrativa è vincolata e risulta che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• L’ordine di demolizione di un abuso edilizio è un atto vincolato e non richiede una motivazione specifica sull’interesse pubblico concreto e attuale alla demolizione, neppure quando sia adottato a notevole distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso.
• La mera inerzia dell’amministrazione nella repressione di un abuso edilizio non rende legittima l’edificazione sine titulo e non determina un legittimo affidamento del proprietario, in assenza di un precedente atto amministrativo favorevole.

Come è indicizzato