Sentenza n. 6216/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La società ricorrente, gestrice dell’Autostrada A1 in forza di una concessione statale e della Convenzione unica del 12 ottobre 2007 approvata per legge, ha impugnato l’avviso con cui il Comune le ha richiesto € 13.047,08 a titolo di COSAP per l’occupazione di circa 743 mq di suolo comunale da parte di pilastri e viadotti autostradali, oltre a interessi e sanzione per omessa denuncia, per complessivi € 17.947,58. Ha sostenuto: l’illegittimità dell’accertamento di abusività, poiché la concessione statale costituirebbe titolo autonomo ed esaustivo per la realizzazione e gestione dell’infrastruttura; la natura statale demaniale dell’autostrada e la sua coesistenza con eventuali beni comunali, senza occupazione o sottrazione di suolo comunale; la derivazione della localizzazione e costruzione dell’autostrada da leggi statali; il perseguimento di finalità di interesse generale; l’assenza di un sacrificio imposto alla collettività locale; l’esclusione della responsabilità sanzionatoria ai sensi dell’art. 4 l. 689/1981; la violazione del legittimo affidamento; la duplicazione del canone già versato allo Stato. Con motivi aggiunti ha impugnato il regolamento COSAP e la deliberazione tariffaria, deducendo analoghe censure e sostenendo che il regolamento non potesse imporre una concessione comunale per il mantenimento di componenti dell’infrastruttura autostradale. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, la tardività dell’impugnazione del regolamento e, nel merito, la debenza del COSAP per l’occupazione di fatto del suolo e soprassuolo comunale in assenza di titolo comunale.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, distinguendo le controversie meramente patrimoniali relative all’an o al quantum del canone, devolute al giudice ordinario, da quelle che contestano in radice il potere autoritativo del Comune di assoggettare l’occupazione a concessione comunale e COSAP. Ha ritenuto che la controversia riguardasse proprio l’esistenza di tale potere e rientrasse quindi nella giurisdizione esclusiva amministrativa sui rapporti di concessione di beni pubblici. Nel merito, ha accolto il primo e il secondo motivo, ritenendoli assorbenti. Secondo il TAR, il COSAP, diversamente dalla TOSAP, è il corrispettivo di una concessione, reale o presunta, e il regolamento comunale collega l’obbligo di pagamento a un’occupazione qualificata dalla necessità di un titolo comunale. Nel caso esaminato, tuttavia, l’autostrada è un bene demaniale statale, la cui presenza sul territorio comunale deriva da leggi statali e da una concessione statale; il rapporto di interferenza fisica tra beni appartenenti a demani diversi non configura un’occupazione del bene comunale né una sottrazione dello stesso all’uso pubblico. Il concessionario che gestisce l’infrastruttura nell’interesse e in luogo dello Stato non necessita quindi di un’ulteriore concessione o autorizzazione comunale e non è tenuto al pagamento del COSAP, né della relativa sanzione. È irrilevante che il concessionario persegua anche un fine lucrativo, poiché ciò non modifica la natura demaniale dell’infrastruttura né la finalità pubblicistica del rapporto concessorio. Il TAR ha inoltre respinto l’eccezione di tardività dei motivi aggiunti: il regolamento non aveva lesività immediata e concreta nei confronti della società, e l’interesse a impugnarlo è divenuto attuale con l’avviso di accertamento; inoltre, le censure erano già state proposte nel ricorso introduttivo. Ha quindi annullato l’avviso di accertamento e il regolamento nella parte in cui, come applicato e interpretato nel caso concreto, imponevano un titolo comunale e il pagamento del COSAP per pilastri, viadotti e cavalcavia dell’Autostrada A1. Le ulteriori censure sono state assorbite. La domanda di accesso era già stata definita con precedente sentenza parziale per cessazione della materia del contendere, essendo stata depositata in giudizio la documentazione richiesta. Spese compensate, con obbligo del Comune di rifondere il contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 63 d.lgs. 446/1997

  I comuni e le province possono [...] prevedere che l'occupazione, sia permanente che temporanea, di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile [...] sia assoggettata [...] al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione.

  Il COSAP è collegato a un’occupazione che il Comune ha il potere di concedere e al relativo titolo concessorio; non è sufficiente la mera occupazione materiale quando manca un potere concessorio comunale.

• art. 133, comma 1, lett. a) e b) c.p.a.

  La giurisdizione amministrativa sussiste quando la controversia investe il potere autoritativo di assoggettare l’uso di beni pubblici a concessione; spettano invece al giudice ordinario le controversie meramente patrimoniali su canoni, indennità e corrispettivi.

• art. 822, comma 2, c.c.

  Le autostrade appartengono al demanio statale; la loro natura demaniale non viene meno perché la gestione è affidata a un concessionario.

• art. 8-duodecies d.l. 59/2008, convertito dalla l. 101/2008

  La Convenzione statale relativa alla concessione autostradale, approvata per legge, costituisce titolo legittimante la costruzione e gestione dell’infrastruttura senza necessità di ulteriori titoli comunali per gli attraversamenti.

• art. 4 l. 689/1981

  La norma è stata invocata dalla ricorrente per escludere la responsabilità sanzionatoria in presenza dell’esercizio di una facoltà legittima, ma il giudice ha definito la controversia sulla base dei primi due motivi, assorbendo le ulteriori censure.

• art. 34, ultimo comma, c.p.a.

  La domanda di accesso è stata dichiarata cessata per sopravvenuta soddisfazione dell’interesse, poiché l’amministrazione ha depositato in giudizio la documentazione richiesta.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Ha costituito, insieme all’art. 92 c.p.c., la base per la compensazione integrale delle spese in ragione della peculiarità della questione.

• art. 92 c.p.c.

  Ha consentito la compensazione integrale delle spese di lite per la peculiarità della controversia.

• art. 1, comma 816, l. 160/2019

  Il giudice lo richiama per il successivo regime del canone patrimoniale unico, senza applicarlo direttamente alla pretesa relativa all’anno 2019.

Massime di principio

• La controversia sull’assoggettamento in radice di un’attività al COSAP e sull’esistenza del potere comunale di imporre una concessione attiene all’esercizio di un potere autoritativo e rientra nella giurisdizione amministrativa; la giurisdizione ordinaria riguarda invece le controversie meramente patrimoniali sull’an o sul quantum del canone, quando il potere impositivo non è contestato.
• Il COSAP, diversamente dalla TOSAP, è un corrispettivo collegato a una concessione, reale o presunta, dell’uso esclusivo o speciale di beni pubblici. Il regolamento comunale può assoggettare al canone l’occupazione abusiva per evitare che la mancata richiesta del titolo consenta di eludere il pagamento, ma l’occupazione rilevante deve comunque essere di quelle per le quali il Comune ha il potere di rilasciare il titolo.
• L’infrastruttura autostradale appartenente al demanio statale, realizzata e gestita in forza di leggi statali e di una concessione statale, non costituisce occupazione abusiva del demanio o del patrimonio indisponibile comunale quando attraversa o sovrasta beni comunali. La mera interferenza fisica tra beni appartenenti a demani diversi non configura utilizzazione del bene comunale né sottrazione dello stesso all’uso pubblico.
• Il concessionario autostradale che gestisce l’infrastruttura nell’interesse e in luogo dello Stato non necessita di un’ulteriore concessione o autorizzazione comunale per il mantenimento di pilastri, viadotti o cavalcavia costituenti parte dell’infrastruttura demaniale statale, e non è tenuto al pagamento del COSAP per tale presenza.
• La finalità lucrativa del concessionario non modifica la natura demaniale dell’infrastruttura né trasforma la gestione concessoria di un servizio di interesse generale in un’occupazione privatistica assoggettabile a concessione e COSAP comunali.
• Un regolamento comunale privo di immediata e concreta lesività non deve essere impugnato autonomamente entro il termine decorrente dalla pubblicazione; l’onere di impugnazione può sorgere quando un atto applicativo renda attuale la lesione. È tempestiva l’impugnazione del regolamento con motivi aggiunti quando le relative censure siano già state dedotte contro l’atto applicativo.

Come è indicizzato