Sentenza n. 3833/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha chiesto il risarcimento dei danni non patrimoniali asseritamente subiti per gli illegittimi provvedimenti adottati nell'ambito di due distinti procedimenti relativi al rinnovo della patente. Il primo procedimento aveva condotto a un giudizio di idoneità con limitazioni, confermato dall'Unità Sanitaria Territoriale presso RFI e poi riesaminato; il secondo aveva condotto a un giudizio di totale inidoneità alla guida, successivamente riconosciuto illegittimo dal TAR per difetto di istruttoria e motivazione, poiché la Commissione si era limitata a richiamare la titolarità di un'indennità di accompagnamento per patologia psichiatrica e neurologica senza spiegare il nesso concreto tra tale condizione e l'inidoneità alla guida. La domanda risarcitoria, originariamente proposta nei confronti di tutte le amministrazioni coinvolte e riferita ai danni derivanti dai diversi provvedimenti, deduceva eccesso di potere, irragionevolezza, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e motivazione, violazione della disciplina sulla tutela delle persone con disabilità, della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, del diritto alla salute e di altri diritti fondamentali. In corso di causa il ricorrente ha tentato di circoscrivere la domanda ai soli danni derivanti dal giudizio di totale inidoneità del 20 luglio 2023, la cui illegittimità era stata accertata con sentenza passata in giudicato. RFI ha eccepito il difetto di legittimazione passiva, l'inammissibilità per cumulo di domande e l'infondatezza della pretesa.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile la domanda per illegittimo cumulo oggettivo di diverse causae petendi. La domanda originaria riguardava infatti danni asseritamente derivanti da due distinti esercizi del potere amministrativo: da un lato, i provvedimenti del 21 novembre 2022 e del 7 marzo 2023, relativi all'idoneità con limitazioni; dall'altro, il giudizio di totale inidoneità del 20 luglio 2023. I procedimenti erano autonomi, fondati su diversi presupposti di fatto e di diritto, su distinti elementi documentali e su valutazioni tecniche differenti; inoltre, gli atti avevano contenuto diverso, essendo il primo abilitante con prescrizioni e il secondo negativo. La connessione derivante dalla mera identità del ricorrente non è sufficiente. Il successivo restringimento della domanda, effettuato con memorie autorizzate dopo il rilievo officioso del possibile cumulo, è stato qualificato come mutatio libelli inammissibile, perché diretto a sanare ex post il vizio originario e non a modificare soltanto la qualificazione giuridica dei fatti. Il ricorso è stato comunque esaminato anche nel merito e rigettato perché infondato. Il giudice ha riconosciuto la propria giurisdizione, ritenendo che anche la domanda risarcitoria per lesione di diritti fondamentali rientri nella tutela amministrativa quando il danno deriva dall'esercizio di poteri pubblicistici. Tuttavia, il ricorrente non ha provato tutti gli elementi dell'illecito aquiliano, in particolare colpa e danno-conseguenza. Il quadro clinico di partenza era incerto e le sue abitudini di vita risultavano già condizionate dall'inabilità lavorativa e dalla perdita della patente molti anni prima dei provvedimenti contestati; non era quindi dimostrato che il pregiudizio lamentato fosse causalmente riconducibile agli atti amministrativi. Le spese sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  Il ricorrente dichiarava espressamente di presentare la domanda risarcitoria ai sensi dell’art. 30, comma 5, del cod. proc. amm.

  L'azione risarcitoria per lesione dell'interesse legittimo è soggetta alle regole generali del processo amministrativo, comprese quelle sull'ammissibilità del ricorso cumulativo.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  accertamento dell’illegittimità ai sensi dell’art. 34, comma 3 del cod.proc.amm.

  Consente l'accertamento dell'illegittimità del provvedimento ai fini risarcitori quando la domanda demolitoria è divenuta improcedibile.

• art. 35, comma 1, c.p.a.

  Visti gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, cod. proc. amm.

  L'inammissibilità per cumulo oggettivo costituisce una ragione ostativa alla decisione di merito riconducibile alle condizioni di decidibilità della domanda.

• art. 84, comma 4, c.p.a.

  dichiarava la complessiva domanda annullatoria improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse ai sensi dell’art. 84, comma 4

  La domanda di annullamento diviene improcedibile quando i provvedimenti impugnati hanno esaurito i propri effetti.

• art. 119, comma 5, d.lgs. 285/1992

  Il -OMISSIS- richiedeva, ai sensi dell’art. 119, comma 5, d.lgs. n. 285/1992, una nuova vista medica

  Prevede la possibilità di sottoporre il giudizio della Commissione medica locale a nuova valutazione presso una struttura competente.

• art. 2059 c.c.

  azione risarcitoria ... circoscritta alla condanna del risarcimento dei danni non patrimoniali ex art. 2059 c.c.

  Il danno non patrimoniale richiede la prova dell'antigiuridicità, della colpa, del nesso causale, della serietà del pregiudizio e del danno-conseguenza.

• art. 1 c.p.a.

  tutela piena ed effettiva (su cui v. anche art. 1 c.p.a.)

  La giurisdizione amministrativa può offrire tutela piena anche rispetto a diritti fondamentali coinvolti nell'esercizio del potere pubblico.

• art. 32 Cost.

  diritto alla salute (art. 32 Costituzione Italiana)

  La sua dedotta lesione non esclude la giurisdizione amministrativa quando il diritto è coinvolto nell'esercizio di poteri pubblicistici.

• art. 16 Cost.

  libertà di circolazione (16 Cost.)

  La limitazione della libertà di circolazione derivante da attività autoritativa resta conoscibile dal giudice amministrativo, ferma la prova degli elementi del danno.

• artt. 2 e 3 Cost.

  diritti fondamentali alla salute (32 Cost.) e all’inclusione sociale (2 e 3 Cost.)

  La dedotta lesione dei diritti fondamentali all'inclusione sociale non sottrae la controversia alla giurisdizione amministrativa se il pregiudizio deriva dall'esercizio del potere.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2

  Giustifica l'oscuramento delle generalità della parte ricorrente a tutela dei suoi diritti o della sua dignità.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo, il ricorso cumulativo contro distinti provvedimenti è ammissibile solo quando gli atti siano riferibili al medesimo procedimento oppure siano collegati da una rigorosa connessione procedimentale o funzionale, fondata su comuni presupposti di fatto o di diritto e su censure sostanzialmente identiche; la mera identità del ricorrente non è sufficiente.
• Le regole sull'inammissibilità del cumulo oggettivo si applicano anche all'azione risarcitoria ex art. 30 c.p.a., poiché essa costituisce uno strumento ulteriore di tutela della medesima situazione di interesse legittimo e resta soggetta all'intelaiatura generale del processo amministrativo.
• La delimitazione della domanda risarcitoria effettuata con memorie autorizzate dopo il rilievo officioso di un vizio di ammissibilità costituisce mutatio libelli inammissibile quando introduca una diversa causa petendi o sia diretta a sanare ex post il cumulo originario, anziché limitarsi a modificare la qualificazione giuridica dei fatti già dedotti.
• Quando il danno lamentato deriva dall'esercizio di poteri pubblicistici, la giurisdizione amministrativa sussiste anche se vengono dedotte lesioni di diritti fondamentali e richiesti danni non patrimoniali; il risarcimento è uno strumento di tutela ulteriore e non una materia autonoma di giurisdizione.
• Per ottenere il risarcimento del danno non patrimoniale da attività amministrativa illegittima, il ricorrente deve provare l'illegittimità della condotta, la colpa, il nesso causale, la serietà del pregiudizio e il danno-conseguenza; l'incertezza del quadro fattuale e la preesistenza di condizioni personali o di vita analoghe a quelle lamentate possono impedire la prova della colpa e del nesso causale.

Come è indicizzato