Sentenza n. 1917/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

L’associazione, che aveva stipulato una propria convenzione con la Regione per la gestione di attività connesse ai CAV, il 6 febbraio 2026 aveva chiesto accesso documentale difensivo e accesso civico generalizzato agli atti sui controlli svolti presso i CAV, sulle misure di sicurezza informatica e fisica, sui backup, sulla nomina del DPO, sui registri dei trattamenti e sulle verifiche degli obblighi convenzionali in materia di privacy. La Regione aveva inizialmente escluso l’accesso documentale, trattato l’istanza come accesso civico generalizzato e sospeso i termini per verifiche istruttorie; con nota del 5 giugno 2026 aveva poi trasmesso parte della documentazione, escludendo gli allegati relativi alle misure di sicurezza e oscurando dati personali, e con nota del 15 giugno 2026 aveva trasmesso ulteriori verbali di controllo. Con il ricorso introduttivo l’associazione deduceva di avere un interesse difensivo qualificato, derivante dalla propria convenzione e dalla necessità di verificare il rispetto degli obblighi convenzionali e del GDPR, e contestava la sospensione dei termini e la qualificazione della richiesta come sola istanza di accesso civico. Con motivi aggiunti impugnava il riscontro parziale, insistendo sull’accesso difensivo e sostenendo che i controlli regionali fossero insufficienti, che Arci Caccia dovesse nominare un DPO, che il parere del DPO regionale e la verifica delle misure di sicurezza fossero inadeguati e che l’ostensione parziale del registro impedisse una valutazione esterna. Contestava inoltre che i verbali trasmessi riguardassero controlli del 2026 anziché del 2025.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato dichiarato integralmente improcedibile. Il TAR ha escluso i presupposti dell’accesso documentale difensivo: l’associazione non ha individuato una propria situazione giuridica da tutelare né il nesso di strumentalità necessaria tra i documenti e la difesa di tale situazione; la richiesta mirava invece a controllare l’adempimento della convenzione stipulata da un’altra associazione con la Regione, attività spettante alla Regione quale parte contrattuale, e configurava un controllo generalizzato sull’operato amministrativo. Il ricorso introduttivo, pur proposto con il rito dell’art. 116 c.p.a., è stato qualificato come azione contro il silenzio-inadempimento sull’accesso civico generalizzato, trattabile ai sensi dell’art. 117 c.p.a.; non è stato dichiarato inammissibile né è stata ritenuta necessaria la conversione del rito, ma è divenuto improcedibile dopo l’adozione del provvedimento espresso del 5 giugno 2026. È stata dichiarata improcedibile anche la contestazione della sospensione dei termini, non essendone più derivabile un’utilità dopo la conclusione del procedimento. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha dichiarato cessata la materia del contendere per i documenti effettivamente ostesi e per gli atti relativi ad attività che la Regione ha dichiarato di non avere svolto: l’accesso consente di acquisire documenti esistenti, ma non di ottenere l’esecuzione di ulteriori controlli o di sindacare le modalità con cui l’amministrazione li ha effettuati. Ha invece respinto la domanda relativa ai documenti non ostesi o ostesi solo in parte, ritenendo legittima la limitazione dell’accesso civico generalizzato per la tutela dei dati personali e degli interessi economici e commerciali, inclusi i segreti commerciali e la sicurezza dei sistemi, in assenza di contestazioni sostanziali e provate della ricorrente. Le spese sono state poste a carico dell’associazione ricorrente e liquidate in € 2.000,00 oltre accessori di legge; nulla per i controinteressati non costituiti.

Norme richiamate

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  La norma pone a carico del richiedente l’onere di individuare il nesso di strumentalità necessaria tra i documenti richiesti e attività da intraprendere per la cura o la difesa di una situazione giuridica soggettiva facente parte della sfera giuridica dell’istante.

  L’accesso difensivo richiede che il richiedente identifichi la propria situazione giuridica da tutelare e dimostri il nesso di strumentalità necessaria tra i documenti domandati e l’attività di cura o difesa.

• art. 24, comma 3, l. 241/1990

  Sembra al contrario che l’intento della ricorrente sia quello di svolgere una propria attività di controllo, sulle modalità di esercizio del potere di verifica attribuito dalla convenzione all’Amministrazione, ciò che configura, a ben vedere, un’ipotesi di istanza diretta al controllo generalizzato sull’operato della P.A., che esclude di per sé il diritto di accesso, ai sensi dell’art. 24 comma 3 L. 241/1990, a norma del quale: «Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni».

  L’accesso documentale non può essere utilizzato per svolgere un controllo generalizzato sull’operato della pubblica amministrazione, né per verificare l’adempimento di una convenzione stipulata tra l’amministrazione e un soggetto diverso dal richiedente.

• art. 5, comma 2, d.lgs. 33/2013

  L’accesso civico generalizzato trova invece il suo fondamento nel secondo comma dell’art. 5, che riconosce a chiunque il diritto di accedere ad atti e documenti detenuti dalla P.A., ulteriori rispetto a quelli oggetto dell’obbligo di pubblicazione, nei limiti previsti dal secondo comma dell’art. 5 bis D. Lgs. 33/2013.

  L’accesso civico generalizzato consente a chiunque di ottenere atti e documenti detenuti dall’amministrazione, ulteriori rispetto a quelli soggetti a pubblicazione obbligatoria, entro i limiti previsti dall’art. 5-bis.

• art. 5, comma 6, d.lgs. 33/2013

  L’articolo 5, comma 6, del decreto legislativo n. 33 del 2013 prevede l’obbligo, per le pubbliche amministrazioni e per i soggetti privati indicati dal precedente articolo 2, di concludere il procedimento di accesso civico con un provvedimento espresso e motivato, da adottarsi entro trenta giorni dalla comunicazione dell’istanza.

  Il procedimento di accesso civico deve concludersi con un provvedimento espresso e motivato entro trenta giorni; il silenzio dell’amministrazione non assume valore provvedimentale.

• art. 5-bis, comma 2, d.lgs. 33/2013

  Ai sensi dell’art. 5 bis comma 2 D. Lgs. 33/2013, infatti: «L’accesso di cui all’articolo 5, comma 2, è altresì rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno dei seguenti interessi privati: a) la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia; […] c) gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d’autore e i segreti commerciali».

  L’accesso civico generalizzato può essere limitato quando la divulgazione arrechi un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali o agli interessi economici e commerciali, compresi i segreti commerciali. Nel caso deciso, tali limiti giustificavano l’esclusione degli atti relativi alle misure di sicurezza informatica e fisica.

• art. 5, comma 7, d.lgs. 33/2013

  Tale espresso richiamo normativo consente di superare anche la parzialmente equivoca formulazione dell’art. 116 comma 1 c.p.a., a norma del quale il rito descritto nella disposizione de qua può essere attivato: «Contro le determinazioni e contro il silenzio sulle istanze di accesso ai documenti amministrativi, nonché per la tutela del diritto di accesso civico connessa all’inadempimento degli obblighi di trasparenza».

  Il richiamo espresso all’art. 116 c.p.a. consente di impugnare con il rito speciale anche la decisione sull’accesso civico generalizzato, nonostante la formulazione dell’art. 116 c.p.a. faccia riferimento all’inadempimento degli obblighi di trasparenza.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  A differenza del silenzio serbato sull’istanza di accesso documentale, il legislatore non ha attribuito al silenzio sull’istanza di accesso civico generalizzato un valore provvedimentale, sicché esso deve essere qualificato come silenzio inadempimento.

  Il silenzio sull’istanza di accesso civico generalizzato è silenzio-inadempimento e la tutela contro di esso si esercita con l’azione prevista dagli artt. 31 e 117 c.p.a.

• art. 32 c.p.a.

  Il Collegio non ritiene di dover disporre, ai sensi dell’articolo 32 del codice del processo amministrativo, la conversione dell’azione proposta con il ricorso introduttivo nel rito di cui all’art. 117 c.p.a., applicabile al silenzio inadempimento sull’istanza di accesso ex art. 5 comma 2 D. Lgs. 33/2013, dal momento che lo stesso atto introduttivo risulta tempestivamente proposto nel termine di cui all’articolo 31, comma 2, e che, ai sensi dell’articolo 87, comma 3, sono stati comunque rispettati tutti gli altri termini processuali.

  Non è necessaria la conversione del rito quando il ricorso, pur qualificato diversamente, contiene gli elementi necessari per essere trattato secondo il rito appropriato e sono rispettati i termini processuali applicabili.

• art. 116 c.p.a.

  Tale espresso richiamo normativo consente di superare anche la parzialmente equivoca formulazione dell’art. 116 comma 1 c.p.a., a norma del quale il rito descritto nella disposizione de qua può essere attivato: «Contro le determinazioni e contro il silenzio sulle istanze di accesso ai documenti amministrativi, nonché per la tutela del diritto di accesso civico connessa all’inadempimento degli obblighi di trasparenza».

  Il rito speciale dell’art. 116 c.p.a. è applicabile all’impugnazione della decisione sull’accesso civico generalizzato, in forza del richiamo contenuto nell’art. 5, comma 7, d.lgs. 33/2013.

• art. 116 c.p.a.

  Tale istituto, si ribadisce, tende solo a far conseguire al cittadino documenti esistenti, peraltro nel caso di specie consegnati (salvo quanto si dirà al successivo 9.3.2 per gli atti non ostesi) dalla Regione, con conseguente piena soddisfazione della ricorrente.

  Il giudizio sull’accesso tutela l’acquisizione di documenti esistenti detenuti dall’amministrazione, non consente di imporre ulteriori attività ispettive né di sindacare nel merito le modalità con cui l’amministrazione ha esercitato il proprio potere di controllo.

Massime di principio

• L’accesso documentale difensivo presuppone l’indicazione di una situazione giuridica soggettiva propria da curare o difendere e la dimostrazione del nesso di strumentalità necessaria tra tale situazione e i documenti richiesti; formule generiche o richieste dirette a controllare l’operato amministrativo non soddisfano tale onere.
• Un soggetto estraneo a una convenzione tra la pubblica amministrazione e un terzo non può utilizzare l’accesso documentale per controllare l’adempimento delle obbligazioni convenzionali del terzo, quando non individui una propria posizione giuridica tutelabile collegata ai documenti richiesti.
• Il silenzio sull’istanza di accesso civico generalizzato ha natura di silenzio-inadempimento, non di silenzio provvedimentale; contro di esso è esperibile l’azione prevista dagli artt. 31 e 117 c.p.a. L’adozione sopravvenuta di un provvedimento espresso determina l’improcedibilità dell’azione contro il silenzio, mentre la decisione espressa può essere impugnata con il rito di cui all’art. 116 c.p.a.
• Il giudizio in materia di accesso è diretto a ottenere documenti esistenti detenuti dall’amministrazione e non può essere utilizzato per imporre l’esecuzione di controlli ulteriori o per ottenere un sindacato giudiziale sulle modalità con cui l’amministrazione ha svolto verifiche.
• L’accesso civico generalizzato può essere negato o limitato quando la divulgazione dei documenti arrechi un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali o agli interessi economici e commerciali, inclusi i segreti commerciali; la contestazione della limitazione deve essere sostanziale e supportata da elementi idonei.

Come è indicizzato