Sentenza n. 1726/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la deliberazione della Giunta comunale n. 233 del 18 luglio 2023, nella parte relativa all'aumento degli oneri concessori, la deliberazione della Giunta n. 235 del 24 luglio 2023, con cui sono stati approvati i corrispettivi per gli oneri di urbanizzazione per il periodo 2023-2028, e la nota comunale del 9 agosto 2024, che aveva quantificato in euro 539.358,97 il contributo per le opere di urbanizzazione, indicando in euro 464.661,68 il residuo dovuto. La ricorrente ha inoltre chiesto l'accertamento della non debenza del contributo nella misura determinata e la rideterminazione dello stesso, con restituzione delle somme eventualmente pagate in eccedenza. Con motivi aggiunti ha impugnato la deliberazione del Consiglio comunale n. 57 del 15 dicembre 2025, con cui era stata ratificata la deliberazione di Giunta n. 235 del 2023. Nel ricorso introduttivo sono stati dedotti: incompetenza della Giunta, in violazione dell'art. 7 della l.r. n. 16/2016 e dell'art. 12 del regolamento edilizio tipo; violazione della disciplina sull'aggiornamento degli oneri e dei costi di costruzione, in particolare dell'art. 16 del d.P.R. n. 380/2001, degli artt. 7 e 8 della l.r. n. 16/2016 e della l. n. 537/1993; inapplicabilità dell'art. 251 TUEL agli oneri di urbanizzazione, nonché violazione dell'art. 23 Cost.; difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e manifesta irragionevolezza nella determinazione e indicizzazione degli importi. Con i motivi aggiunti sono stati dedotti, nei confronti della ratifica consiliare, la violazione dell'art. 21-nonies l. n. 241/1990 per tardività e mancato rispetto del termine ragionevole, difetto di motivazione e omessa ponderazione dell'interesse pubblico e degli interessi privati, sviamento, violazione dell'art. 23 Cost., violazione delle garanzie partecipative di cui all'art. 7 l. n. 241/1990, nonché illegittimità derivata degli atti originari.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni comunali di carenza di legittimazione e di interesse a ricorrere, ritenendo che il contratto preliminare di permuta, già esistente al momento della proposizione del ricorso, collocasse la società in una posizione differenziata e qualificata assimilabile a quella del proprietario e che l'assunzione contrattuale dell'obbligo di pagamento degli oneri, unitamente ai pagamenti effettuati, dimostrasse un interesse concreto e attuale. Ha inoltre escluso l'improcedibilità del ricorso introduttivo. La deliberazione consiliare di ratifica avrebbe potuto sanare ex tunc il vizio di incompetenza relativa della deliberazione di Giunta, ma solo nei limiti in cui fosse stata validamente adottata; in caso contrario, le ulteriori censure sull'atto originario sarebbero rimaste scrutinabili. Il Collegio ha accolto i primi tre motivi aggiunti, esaminati congiuntamente, ritenendo che la ratifica costituisca una species della convalida e sia assoggettata all'art. 21-nonies, comma 2, l. n. 241/1990. La ratifica consiliare è stata ritenuta tardiva, poiché intervenuta oltre due anni e quattro mesi dopo l'atto di Giunta e oltre il termine di dodici mesi vigente ratione temporis, considerato un significativo indice per valutare la ragionevolezza del termine, pur non essendo automaticamente perentorio per la convalida. È stata inoltre ritenuta carente di motivazione: i generici riferimenti alla correttezza dell'azione amministrativa, alla stabilità degli effetti e agli equilibri di bilancio non esplicitavano un interesse pubblico concreto, né dimostravano un'istruttoria comparativa tra convalida e annullamento e tra gli interessi pubblici e privati coinvolti, tanto più in presenza di un giudizio già pendente e del venir meno della situazione di dissesto posta a fondamento dell'atto originario. Caducata la ratifica, il TAR ha esaminato il primo motivo del ricorso introduttivo e ha accertato che la deliberazione della Giunta n. 235/2023 era affetta da incompetenza relativa, poiché l'incidenza degli oneri di urbanizzazione avrebbe dovuto essere stabilita con deliberazione del Consiglio comunale ai sensi dell'art. 7, comma 5, l.r. n. 16/2016. Le ulteriori censure sono state assorbite, in applicazione dell'art. 34, comma 2, c.p.a., poiché il giudice non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati dall'organo competente. Per la medesima ragione non sono state esaminate le domande di accertamento e condanna alla rideterminazione e restituzione. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono stati accolti, con annullamento di tutti gli atti impugnati e condanna del Comune al pagamento di euro 3.500,00 oltre accessori per spese di lite.

Norme richiamate

• art. 7 l.r. Sicilia n. 16/2016

  L'incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria è stabilita con deliberazione del consiglio comunale (...)

  La determinazione dell'incidenza degli oneri di urbanizzazione spetta al Consiglio comunale; la deliberazione della Giunta che abbia adottato tale determinazione è affetta da incompetenza relativa.

• art. 12 d.P.G.R.S. recante il regolamento edilizio tipo

  I costi degli oneri di urbanizzazione sono determinati con deliberazione del Consiglio Comunale.

  La norma conferma la competenza consiliare alla determinazione dei costi degli oneri di urbanizzazione.

• art. 21-nonies, comma 2, l. n. 241/1990

  È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole.

  La ratifica, quale species della convalida diretta a sanare l'incompetenza relativa, richiede ragioni concrete di interesse pubblico e deve essere adottata entro un termine ragionevole. Il termine di dodici mesi previsto per l'annullamento d'ufficio costituisce un importante indice ermeneutico per valutarne la ragionevolezza, pur non operando automaticamente come termine perentorio.

• art. 6 l. n. 249/1968

  Alla convalida degli atti viziati di incompetenza può provvedersi anche in pendenza di gravame in sede amministrativa e giurisdizionale.

  La convalida dell'atto viziato da incompetenza può intervenire anche durante la pendenza dell'impugnazione, ma resta soggetta ai requisiti sostanziali e temporali dell'art. 21-nonies, comma 2, l. n. 241/1990.

• art. 251 d.lgs. n. 267/2000

  Nella riunione successiva alla dichiarazione di dissesto o comunque entro trenta giorni dalla data di esecutività della delibera il Consiglio dell'ente è tenuto a deliberare per le imposte e tasse locali di spettanza dell'ente dissestato (...) le aliquote e le tariffe di base nella misura massima consentita.

  La questione dell'applicabilità della disposizione agli oneri di urbanizzazione è stata dedotta, ma non è stata esaminata in conseguenza dell'accoglimento della censura di incompetenza.

• art. 23 Cost.

  Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge.

  La violazione è stata dedotta dalla ricorrente con riferimento all'aumento degli oneri, ma la relativa censura è stata assorbita.

• art. 7 l. n. 241/1990

  La violazione dell'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento è stata dedotta contro la ratifica, ma non è stata esaminata per l'accoglimento di censure logicamente prioritarie.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati (...)

  L'accertamento dell'incompetenza dell'organo che ha adottato gli atti impedisce al giudice di definire le domande di rideterminazione del contributo e restituzione, che presuppongono l'esercizio del potere da parte dell'organo competente.

• art. 100 c.p.c.

  La legittimazione e l'interesse a ricorrere richiedono una posizione differenziata e un interesse concreto e attuale; tali condizioni sono state riconosciute alla promissaria acquirente obbligata contrattualmente al pagamento degli oneri.

Massime di principio

• La ratifica dell'atto amministrativo adottato da un organo relativamente incompetente costituisce una species della convalida prevista dall'art. 21-nonies, comma 2, l. n. 241/1990, produce in linea di principio effetti retroattivi e sana esclusivamente il vizio di incompetenza, lasciando impregiudicati gli ulteriori vizi dell'atto originario.
• La ratifica deve essere adottata entro un termine ragionevole. Il termine previsto per l'annullamento d'ufficio dall'art. 21-nonies, comma 1, l. n. 241/1990, pur non essendo automaticamente perentorio per la convalida, costituisce un significativo indice temporale per valutarne la tempestività; una ratifica intervenuta oltre due anni dopo l'atto originario, e oltre un anno dopo la sua impugnazione, non rispetta il termine ragionevole in assenza di circostanze giustificative.
• La ratifica richiede una motivazione specifica sulle ragioni concrete di interesse pubblico che rendono preferibile conservare l'atto illegittimo anziché annullarlo. Sono insufficienti formule generiche riferite alla correttezza dell'azione amministrativa, alla stabilità degli effetti o agli equilibri di bilancio, quando non illustrino l'istruttoria comparativa e il bilanciamento degli interessi pubblici e privati coinvolti.
• La competenza consiliare prevista dalla legge per stabilire l'incidenza degli oneri di urbanizzazione non può essere sostituita dalla deliberazione della Giunta; l'atto adottato dall'organo incompetente è affetto da incompetenza relativa e deve essere annullato se la successiva ratifica non è validamente intervenuta.
• Il promissario acquirente che, in forza del preliminare, sia obbligato al pagamento degli oneri urbanistici vanta una posizione differenziata e qualificata e un interesse concreto e attuale a impugnare gli atti che ne determinano l'importo, anche prima dell'acquisto definitivo e indipendentemente dall'intestazione formale del titolo edilizio.
• Quando l'annullamento degli atti impugnati impone una nuova determinazione amministrativa da parte dell'organo competente, il giudice non può sostituirsi all'amministrazione definendo direttamente la misura del contributo o disponendo la restituzione, se tali domande presuppongono l'esercizio di poteri amministrativi non ancora esercitati.

Come è indicizzato