Sentenza n. 1045/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, quale consigliere comunale di minoranza, ha impugnato la deliberazione del Consiglio comunale che aveva ratificato la sottoscrizione di un Accordo di programma tra il Comune e il Consorzio di Bonifica Veneto Orientale per la messa in sicurezza della Roggia Lugugnana, oltre agli atti presupposti e conseguenti, chiedendone anche l'accertamento dell'invalidità, decadenza e inefficacia. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 38, comma 5, d.lgs. 267/2000, dell'art. 3 l. 241/1990 e l'eccesso di potere, sostenendo che la ratifica fosse stata adottata dopo la convocazione dei comizi elettorali e in assenza dei requisiti di urgenza e improrogabilità. Con il secondo motivo ha lamentato la violazione dell'art. 7, comma 3, l.r. Veneto n. 11/2004, sostenendo che osservazioni di privati interessati dagli espropri non fossero state valutate né portate a conoscenza del Consiglio. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 7, comma 4, della medesima legge regionale e difetto di istruttoria, assumendo che il Consiglio non fosse stato adeguatamente informato dei pareri delle amministrazioni coinvolte e che non fosse stata completata la fase istruttoria. Con il quarto motivo ha contestato la ratifica intervenuta prima dell'approvazione del progetto esecutivo, invocando gli artt. 10, 17 e 19 d.P.R. 327/2001 e l'art. 34 d.lgs. 267/2000. Con il quinto motivo ha sostenuto che l'iter dell'Accordo di programma fosse stato sovvertito, poiché la ratifica sarebbe intervenuta prima della conclusione delle attività istruttorie. Con il sesto motivo ha dedotto l'illegittimità derivata degli atti successivi. Con il settimo motivo ha chiesto l'accertamento dell'invalidità, decadenza e inefficacia dell'Accordo di programma. Con motivi aggiunti ha proposto domanda risarcitoria di 10.000 euro, deducendo la lesione delle proprie prerogative di consigliere e l'alterazione della par condicio elettorale. Le amministrazioni hanno eccepito il difetto di legittimazione e interesse del consigliere comunale e hanno contestato nel merito tutte le censure.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti. Ha ritenuto infondato il primo motivo, affermando che l'urgenza e l'improrogabilità richieste dall'art. 38, comma 5, TUEL devono essere esplicitate e valutate rigorosamente, ma rientrano nella discrezionalità amministrativa e vanno apprezzate secondo ragionevolezza e prudenza, senza richiedere l'assoluta impossibilità di soluzioni alternative. Nel caso concreto la deliberazione aveva adeguatamente evidenziato il rischio di perdere il finanziamento destinato a un'opera di messa in sicurezza idraulica, soggetta a un termine per l'affidamento dei lavori, oltre alla necessità di ratificare l'Accordo entro trenta giorni dalla sottoscrizione, pena la decadenza. Tali circostanze giustificavano l'adozione dell'atto anche nel periodo elettorale. Il secondo motivo è stato respinto perché le osservazioni dei privati riguardavano la successiva fase espropriativa e il progetto esecutivo, non i contenuti pianificatori e programmatori dell'Accordo di programma; inoltre erano state riscontrate dall'amministrazione e i consiglieri ne erano comunque a conoscenza. Quanto al terzo motivo, il TAR ha ritenuto infondato il profilo relativo alla mancata informazione sui pareri, evidenziando che i consiglieri disponevano del diritto di accesso ex art. 43 TUEL, che i pareri rilevanti erano favorevoli e che non erano stati indicati elementi idonei a incidere sulla ratifica. Il distinto profilo concernente la mancata riconvocazione delle amministrazioni è stato dichiarato inammissibile, poiché il consigliere comunale non può far valere mere illegittimità procedimentali prive di incidenza diretta sulle prerogative del munus e dello ius ad officium; in ogni caso è stato ritenuto infondato, non essendo emersi elementi nuovi tali da richiedere una rinnovata espressione di volontà. Il quarto motivo è stato dichiarato inammissibile per la medesima carenza di lesione diretta delle prerogative consiliari e comunque infondato, poiché alla data della ratifica erano già definiti oggetto, localizzazione, variante urbanistica e assetto complessivo dell'intervento; il progetto esecutivo aveva soltanto specificato soluzioni tecniche coerenti con tali scelte fondamentali. Il quinto motivo è stato dichiarato inammissibile e comunque infondato per le stesse ragioni. Sono state respinte anche le censure di illegittimità derivata e la domanda di inefficacia dell'Accordo. Il TAR ha inoltre rilevato che, a seguito della sostanziale realizzazione delle opere, il ricorrente non disponeva di un interesse giuridicamente tutelato all'annullamento, non potendo ricavare alcuna utilità concreta dall'accoglimento. La domanda risarcitoria è stata respinta perché il ricorrente non aveva provato né l'illegittimità degli atti, né il danno ingiusto, né il nesso causale, né gli altri presupposti della responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 38, comma 5, d.lgs. 267/2000

  eventuali atti, adottati dal consiglio comunale, dopo la pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali e prima dell'insediamento degli eletti, sono consentiti soltanto per motivi urgenti e improrogabili

  L'urgenza e l'improrogabilità devono essere esplicitate e valutate rigorosamente, ma rientrano nella discrezionalità dell'amministrazione e devono essere apprezzate secondo ragionevolezza e prudenza.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione della deliberazione è stata ritenuta sufficiente perché dava conto delle ragioni di urgenza connesse al finanziamento e ai termini per l'affidamento dei lavori.

• art. 7 l.r. Veneto n. 11/2004

  La ratifica dell'Accordo di programma deve intervenire entro trenta giorni dalla sottoscrizione, pena la decadenza dell'approvazione; l'Accordo costituisce strumento di coordinamento interistituzionale per le scelte urbanistiche e localizzative di fondo.

• art. 34 d.lgs. 267/2000

  La ratifica consiliare dell'Accordo di programma è necessaria entro il termine previsto e può costituire presupposto per la variante urbanistica e la dichiarazione di pubblica utilità.

• art. 43 d.lgs. 267/2000

  Il diritto di accesso dei consiglieri comunali consente loro di acquisire gli atti del procedimento; la mancata conoscenza di singoli documenti non determina automaticamente una lesione delle prerogative consiliari.

• artt. 10, 17 e 19 d.P.R. 327/2001

  Le disposizioni in materia espropriativa non impediscono la ratifica dell'Accordo di programma prima dell'approvazione del progetto esecutivo quando siano già definiti l'oggetto, la localizzazione e l'assetto complessivo dell'intervento.

• art. 30, comma 5, c.p.a.

  La domanda risarcitoria proposta con motivi aggiunti è stata esaminata alla luce dei presupposti della responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi.

Massime di principio

• La legittimazione del singolo consigliere comunale a impugnare una deliberazione dell'organo di appartenenza ha carattere eccezionale e sussiste soltanto quando il provvedimento o le modalità della sua approvazione incidano direttamente sulle prerogative inerenti al munus e allo ius ad officium, quali convocazione, composizione dell'organo, ordine del giorno, accesso alla documentazione, informazione, partecipazione e manifestazione del voto.
• Il consigliere comunale non può utilizzare il processo amministrativo per contestare mere illegittimità procedimentali o il contenuto delle scelte della maggioranza quando non dimostri una concreta e diretta compressione delle proprie prerogative istituzionali.
• Nel periodo successivo alla pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali, la valutazione dell'urgenza e dell'improrogabilità dell'atto consiliare spetta all'amministrazione secondo criteri di ragionevolezza e prudenza; tali presupposti possono essere integrati dal rischio di perdita di un finanziamento pubblico e dalla necessità di rispettare termini decadenziali o perentori connessi all'intervento.
• La ratifica di un Accordo di programma può intervenire prima dell'approvazione del progetto esecutivo quando siano già sufficientemente definiti l'oggetto dell'intervento, la sua localizzazione, le scelte urbanistiche fondamentali e l'assetto complessivo dell'operazione; il progetto esecutivo può successivamente dettagliare soluzioni tecniche coerenti con tali scelte.
• Ai fini della responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, il danneggiato deve provare cumulativamente l'illegittimità dell'azione amministrativa, il danno-evento, il danno-conseguenza, il nesso causale e la colpa dell'amministrazione; la mancata prova anche di uno di tali elementi impedisce il risarcimento.
• Quando gli interventi oggetto dell'impugnazione siano stati sostanzialmente realizzati, il ricorrente deve dimostrare una concreta utilità residua conseguibile dall'annullamento; in mancanza, viene meno l'interesse concreto e attuale alla decisione demolitoria.

Come è indicizzato