Sentenza n. 694/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Sono stati riuniti gli appelli della stazione appaltante e dell’impresa aggiudicataria contro la sentenza del TAR. Entrambe hanno contestato il rigetto delle eccezioni di tardività dei ricorsi di primo grado e l’accoglimento delle censure concernenti l’anomalia dell’offerta e l’insufficiente indicazione dei costi della manodopera; hanno inoltre impugnato l’accertamento di nullità del contratto di avvalimento e le conseguenti statuizioni di esclusione, inefficacia contrattuale e aggiudicazione alla seconda classificata. La stazione appaltante ha contestato anche l’applicazione e la quantificazione della sanzione ex art. 123, comma 3, c.p.a. L’aggiudicataria ha dedotto inoltre l’erroneità delle statuizioni conformative relative al nuovo aggiudicatario. La seconda classificata ha proposto appelli incidentali contro il rigetto di ulteriori motivi di esclusione dell’aggiudicataria e ha riproposto motivi assorbiti. La sentenza di primo grado aveva accolto la censura sulla verifica di anomalia, rilevando l’indicazione di costi della manodopera pari a 83.500 euro rispetto alla stima di 242.352 euro e uno sconto del 42% sui listini ricambi; aveva inoltre ravvisato la nullità dell’avvalimento.

La decisione

Gli appelli principali sono stati respinti quanto alle eccezioni di tardività: il ricorso della terza classificata era stato notificato tempestivamente il 19 maggio 2025, tenuto conto della proroga per la scadenza di sabato, e quello della seconda classificata decorreva dalla pubblicazione sulla piattaforma, avvenuta il 9 giugno 2025, delle informazioni di gara che avrebbero dovuto essere pubblicate contestualmente alla comunicazione dell’aggiudicazione. Sono state confermate anche le statuizioni relative ai costi della manodopera: l’aggiudicataria aveva indicato 83.500 euro per il quadriennio considerando soltanto i propri dipendenti e omettendo quelli dell’impresa ausiliaria; l’art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023 impone invece l’indicazione integrale dei costi di tutti i lavoratori impiegati, senza possibilità di eludere l’obbligo mediante avvalimento. Ne consegue la conferma dell’esclusione dell’aggiudicataria, indipendentemente dalla verifica dell’anomalia e dalla questione della validità dell’avvalimento. Per tale ragione sono divenuti improcedibili i motivi sull’avvalimento, gli ulteriori motivi di esclusione riproposti dalla seconda classificata, i relativi appelli incidentali e il motivo dell’aggiudicataria sulle statuizioni conformative. È stato invece accolto il motivo della stazione appaltante sulla sanzione: dichiarata dal TAR l’inefficacia ex tunc del contratto, non poteva cumularsi la sanzione alternativa prevista dall’art. 123, comma 3, c.p.a.; le misure di inefficacia e le sanzioni alternative sono alternative, non cumulative. La sentenza è stata quindi riformata soltanto nella parte relativa a tale sanzione; restano ferme le altre statuizioni impugnate. Spese del doppio grado compensate.

Norme richiamate

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  E’ evidente infatti che l’art. 108, comma 9, del d.lgs. n. 36/2023, ove prevede che: «Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera […]» non consente che si possa derogare a tale obbligo, previsto espressamente a pena di esclusione dalla gara, facendo ricorso all’istituto dell’avvalimento e rendendo quindi una dichiarazione parziale senza considerare i costi della manodopera sostenuti dalla impresa ausiliaria, tenuto conto che, diversamente opinando, si arriverebbe ad una inammissibile facile elusione della citata disposizione normativa; al contrario il partecipante alla gara, nella propria offerta economica, deve complessivamente ed integralmente indicare il costo della manodopera con riferimento a tutti i lavoratori comunque impiegati per l’espletamento dell’appalto, al fine di consentire alla stazione appaltante di verificare il rispetto delle tabelle salariali anche da parte della impresa di cui il partecipante alla gara si avvale.

  L’operatore deve indicare nell’offerta economica l’intero costo della manodopera riferito a tutti i lavoratori impiegati nell’appalto, inclusi quelli messi a disposizione dall’ausiliaria. L’omissione parziale integra violazione dell’obbligo a pena di esclusione e non può essere sanata facendo ricorso all’avvalimento.

• art. 36, commi 1 e 9, d.lgs. 36/2023

  tenuto conto che, in linea generale, dalla lettura congiunta degli articoli 36, commi 1 e 9, e 90 del decreto legislativo n. 36/2023, alla luce dei principi della fiducia e di buona fede di cui agli articoli 2 e 5 del medesimo d.lgs. n. 36/2023, se è vero che, ai sensi del citato comma 9 dell’art. 36, «il termine di impugnazione dell’aggiudicazione […] decorre comunque dalla comunicazione di cui all’articolo 90», è altresì vero tuttavia che la decorrenza del termine di impugnazione non può prescindere dal fatto che la stazione appaltante, nel termine di cinque giorni entro cui deve procedere alla suddetta comunicazione ex art. 90, provveda «contestualmente» a pubblicare sulla piattaforma digitale le informazioni richieste ai sensi del comma 1 dell’art. 36 del d.lgs. n. 36/2023.

  Il termine di impugnazione dell’aggiudicazione, pur collegato alla comunicazione ex art. 90, va coordinato con l’obbligo di pubblicazione contestuale delle informazioni prescritte dall’art. 36, comma 1. Se tali informazioni non sono pubblicate contestualmente, la decorrenza del termine è collegata alla loro successiva pubblicazione.

• art. 155, comma 5, c.p.a.

  il ricorso è stato notificato in data lunedì 19 maggio 2025 (stante la proroga dei termini processuali che scadono nella giornata del sabato, ai sensi dell’art. 155, comma 5, c.p.a)

  Il termine processuale in scadenza di sabato è prorogato al primo giorno successivo non festivo; applicando tale regola, il ricorso notificato lunedì 19 maggio 2025 è tempestivo.

• art. 123, comma 3, c.p.a.

  Alla luce di quanto esposto quindi, avendo il T.a.r. già dichiarato inefficace ex tunc il contratto stipulato tra la stazione appaltante e la M.A. Mediterranea Autobus, non era possibile applicare altresì la sanzione di cui all’art. 123, comma 3, c.p.a., che ha appunto natura “alternativa” e non “cumulativa”.

  La sanzione alternativa di cui all’art. 123, comma 3, c.p.a. non può essere cumulata con la dichiarazione di inefficacia del contratto; le misure sono alternative.

• art. 121 c.p.a.

  la sanzione alternativa di cui all’art. 123, comma 1, c.p.a. si applica qualora, pur sussistendo i presupposti per la dichiarazione di inefficacia del contratto, ai sensi dell’art. 121, comma 1, c.p.a., il contratto rimane comunque efficace, o l’inefficacia è temporalmente limitata, ai sensi dei successivi commi 2 e 3 del medesimo articolo 121 c.p.a.

  Quando ricorrono i presupposti per l’inefficacia previsti dall’art. 121, la sanzione alternativa ex art. 123, comma 1, opera se il contratto rimane efficace o se l’inefficacia è temporalmente limitata nei casi previsti dalla stessa disposizione.

• art. 122 c.p.a.

  l’art. 122 c.p.a. - al di fuori dei casi in cui la declaratoria di inefficacia del contratto è già prevista per legge (art. 121, comma 1, c.p.a.), o quando non è mai possibile dichiarare l’inefficacia del contratto (art. 123, comma 3, c.p.a.) – rimette al giudice la scelta se dichiarare o meno inefficace il contratto, fissandone la decorrenza (sempre che il vizio dell’aggiudicazione non comporti l’obbligo di rinnovare la gara e la domanda di subentro sia stata proposta);

  Fuori dai casi disciplinati dagli artt. 121 e 123, comma 3, c.p.a., il giudice valuta se dichiarare l’inefficacia del contratto e ne determina la decorrenza, nei limiti indicati dalla norma e in presenza della domanda di subentro.

• art. 123, comma 1, c.p.a.

  la sanzione alternativa di cui all’art. 123, comma 1, c.p.a. si applica qualora, pur sussistendo i presupposti per la dichiarazione di inefficacia del contratto, ai sensi dell’art. 121, comma 1, c.p.a., il contratto rimane comunque efficace, o l’inefficacia è temporalmente limitata, ai sensi dei successivi commi 2 e 3 del medesimo articolo 121 c.p.a.

  La sanzione alternativa prevista dal comma 1 si applica quando il contratto, pur ricorrendo i presupposti per dichiararne l’inefficacia, resta efficace oppure l’inefficacia è soltanto temporalmente limitata nei casi previsti dall’art. 121.

• art. 96 c.p.a.

  In via preliminare devono essere riuniti gli appelli n.r.g. 1170/2025 e n.r.g. 1181/2025, ai sensi dell’art. 96 c.p.a., in quanto proposti avverso la medesima sentenza.

  Gli appelli proposti contro la medesima sentenza sono riuniti ai sensi dell’art. 96 c.p.a.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La predetta società, con memoria del 9 dicembre 2025, ha riproposto i motivi assorbiti dal T.a.r., ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.

  La disposizione consente alla parte appellata di riproporre in appello i motivi assorbiti in primo grado; nel caso concreto quelli ulteriori sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse.

Massime di principio

• Nelle gare pubbliche, l’obbligo di indicare a pena di esclusione i costi della manodopera richiede che l’offerta economica riporti il costo complessivo di tutti i lavoratori impiegati nell’esecuzione, compreso il personale dell’impresa ausiliaria; l’avvalimento non consente di omettere tali costi.
• Il termine di impugnazione dell’aggiudicazione va coordinato con l’obbligo della stazione appaltante di pubblicare contestualmente sulla piattaforma le informazioni richieste dall’art. 36, comma 1, d.lgs. 36/2023; se la pubblicazione avviene successivamente, il termine decorre da tale pubblicazione.
• La sanzione alternativa prevista dall’art. 123 c.p.a. non si cumula con la dichiarazione di inefficacia del contratto: il giudice deve scegliere, secondo i presupposti applicabili, tra inefficacia contrattuale e mantenimento del contratto accompagnato da sanzioni alternative.

Come è indicizzato