Sentenza n. 1385/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha chiesto l’accertamento e la declaratoria di nullità dell’obbligo assunto con l’art. 3 del contratto di cessione, consistente nel riservare in perpetuo dieci posti letto nella RSA e quindici posti nel centro diurno a persone indicate dal Comune, applicando condizioni economiche agevolate o gratuite. Ha dedotto la contrarietà dell’obbligazione al principio generale di inammissibilità dei vincoli obbligatori perpetui. Ha inoltre rappresentato che l’obbligo sarebbe divenuto economicamente insostenibile, che il Comune e successivamente l’Unione Rubicone e Mare avrebbero consentito l’accesso anche a soggetti privi dei requisiti previsti e che il Comune non avrebbe accolto i tentativi di rinegoziazione. In via preliminare, il Comune ha eccepito l’improcedibilità per mancata notifica all’Unione Rubicone e Mare e l’inammissibilità per mancata impugnazione di un precedente accordo pubblico-privato dell’8 febbraio 1997. La ricorrente ha proposto, in subordine, un motivo aggiunto mediante la memoria di replica.

La decisione

Il TAR ha affermato la propria giurisdizione esclusiva, ritenendo che la controversia riguardasse obblighi derivanti da un accordo tra pubblica amministrazione e privato riconducibile all’art. 11 l. 241/1990 e all’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a., stipulato per perseguire una finalità pubblicistica socio-assistenziale. Ha ritenuto superfluo esaminare l’eccezione relativa alla mancata impugnazione dell’accordo dell’8 febbraio 1997, poiché la società aveva impugnato la versione definitiva dell’accordo; ha inoltre assorbito il motivo aggiunto e ritenuto non necessario disporre il rinvio della trattazione. Ha superato anche la questione della mancata evocazione in giudizio dell’Unione Rubicone e Mare, poiché il ricorso era infondato nel merito. Nel merito, ha escluso la nullità della clausola: la riserva perpetua dei posti costituiva il corrispettivo della cessione del terreno comunale e una componente essenziale della causa dell’accordo, funzionale alla realizzazione della struttura e al perseguimento dell’interesse pubblico socio-assistenziale. La società aveva assunto volontariamente l’obbligo nell’ambito di una valutazione complessiva di convenienza economica dell’operazione, restando esposta al rischio imprenditoriale relativo ai contributi pubblici e all’equilibrio economico della gestione. Il giudice ha rilevato inoltre che la documentazione non dimostrava adeguatamente l’accesso di soggetti privi dei requisiti e che l’incidenza economica dell’obbligo risultava ridimensionata dal pagamento di quote da parte degli utenti e dal finanziamento del servizio sanitario. Un eventuale squilibrio sopravvenuto avrebbe potuto essere fatto valere, ricorrendone i presupposti, mediante la risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta ex art. 1467 c.c., riferita però all’intero accordo e non alla sola clausola; tale domanda non era stata proposta. La comunicazione della società era stata invece configurata come recesso dalla sola prestazione di facere. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna della società alle spese per 2.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 11 l. 241/1990

  Gli accordi tra amministrazione e privato inseriti nel procedimento amministrativo costituiscono moduli convenzionali di esercizio del potere pubblico e possono fondare la giurisdizione esclusiva amministrativa.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  "formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo"

  La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo comprende le controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi amministrativi tra pubblica amministrazione e privati.

• art. 1467 c.c.

  L’eventuale eccessiva onerosità sopravvenuta avrebbe potuto essere fatta valere mediante la risoluzione dell’intero contratto, non mediante la nullità o lo scioglimento della sola clausola relativa alla riserva dei posti.

• art. 1373, comma 2, c.c.

  La comunicazione della società è stata ritenuta, ove applicabile, riconducibile al recesso dalla sola prestazione di facere, senza incidere sulla validità dell’intero accordo.

• art. 26 c.p.a.

  Le spese di giudizio seguono la soccombenza.

• art. 91 c.p.c.

  Richiamato quale fondamento della condanna alle spese a carico della parte soccombente.

Massime di principio

• Le controversie relative all’esecuzione di accordi tra pubblica amministrazione e privato, stipulati nell’ambito di un procedimento amministrativo per il perseguimento di un interesse pubblico, rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.
• Una clausola che imponga al privato la riserva permanente di posti o l’erogazione di prestazioni a condizioni agevolate, quando costituisce il corrispettivo della cessione di un bene pubblico ed è funzionale al perseguimento di una finalità pubblicistica, integra un elemento essenziale della causa dell’accordo e non è nulla per il solo carattere perpetuo dell’obbligazione.
• La valutazione della convenienza economica dell’operazione e dei rischi connessi alla gestione imprenditoriale grava sul privato che abbia volontariamente assunto l’obbligo nell’ambito del sinallagma contrattuale; il successivo peggioramento delle prospettive economiche non determina, di per sé, la nullità della clausola.
• L’eventuale sopravvenuto squilibrio economico di un accordo non legittima la caducazione selettiva della sola clausola onerosa quando questa costituisce parte essenziale del sinallagma; il rimedio eventualmente esperibile deve riguardare l’intero contratto, secondo i presupposti della risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta.
• La mancata dimostrazione concreta dell’inosservanza dei requisiti di accesso alle prestazioni agevolate non consente di fondare su tale allegazione la nullità dell’obbligazione convenzionale.

Come è indicizzato