Sentenza n. 5871/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’associazione aveva impugnato il diniego con cui il Prefetto di Torino aveva respinto le istanze di nomina di otto associati a guardie giurate volontarie zoofile ai sensi dell’art. 6, comma 2, della legge n. 189 del 2004. Il diniego era fondato sull’applicazione di un limite numerico, pari al 10% degli iscritti dell’associazione su base provinciale. In appello l’associazione ha dedotto, anzitutto, il difetto di motivazione e l’assenza di una base normativa o di un atto generale previamente adottato per la fissazione della soglia, prospettando anche il rischio di decisioni differenziate tra Prefetture. Ha inoltre denunciato la violazione del principio di proporzionalità e una compressione della libertà di associazione, osservando che soltanto un socio su dieci avrebbe potuto ottenere la nomina e che non esisteva un limite massimo provinciale complessivo al numero delle guardie zoofile. Ha chiesto anche l’acquisizione di ulteriore documentazione e il risarcimento dei danni. L’appellante ha contestato, infine, l’assimilazione operata dal primo giudice tra il regime delle guardie giurate volontarie zoofile e quello delle guardie particolari giurate degli istituti di vigilanza privata, richiamando la giurisprudenza dell’Unione europea e la relativa circolare ministeriale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR Piemonte. Ha ritenuto che il Prefetto disponga del potere di fissare anche limiti numerici alle nomine delle guardie giurate volontarie zoofile, in ragione delle funzioni di indirizzo e coordinamento delle attività di prevenzione e contrasto degli illeciti contro gli animali attribuitegli dall’art. 6 della legge n. 189 del 2004 e dal decreto del Ministero dell’Interno del 23 marzo 2007. Il Ministero non ha imposto una soglia uniforme e rigida, ma ha rimesso alle singole Prefetture la valutazione della consistenza numerica coerente con le peculiarità e le esigenze del territorio provinciale. Il limite del 10% non è stato ritenuto privo di motivazione, poiché il diniego richiamava la consistenza delle guardie volontarie presenti nella provincia e i possibili effetti sull’ordinato svolgimento dei servizi di vigilanza, sulla sicurezza e sull’ordine pubblico. Il giudice ha escluso anche la violazione della proporzionalità. La disciplina sulle guardie volontarie zoofile non è stata ritenuta superata dalla sentenza della Corte di giustizia del 13 dicembre 2007, causa C-465/05, né dalla successiva circolare ministeriale, perché quella pronuncia riguardava le guardie particolari giurate dipendenti da istituti di vigilanza privata, operanti nell’ambito di attività d’impresa, mentre le associazioni zoofile svolgono attività volontaria e non economica. L’istanza istruttoria è stata respinta perché riferita a documentazione inconferente e formulata in termini generici ed esplorativi. È stata conseguentemente respinta anche la domanda risarcitoria. Le spese del grado d’appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 6, comma 2, legge n. 189/2004

  Attribuisce il quadro normativo per la nomina delle guardie giurate volontarie zoofile e consente l’esercizio delle relative funzioni di coordinamento prefettizio.

• decreto del Ministero dell’Interno 23 marzo 2007

  Demanda ai Prefetti funzioni di indirizzo e coordinamento, in ambito provinciale, delle attività delle Forze di polizia e dei Corpi di polizia municipale e provinciale per prevenire e contrastare gli illeciti penali contro gli animali.

• parere del Ministero dell’Interno n. 557/PAS.15409.10089.G(2) del 7 febbraio 2008

  Ribadisce che la tutela penale degli animali svolta dalle guardie giurate volontarie zoofile rientra nelle funzioni prefettizie di coordinamento e indirizzo.

• art. 43 TCE, oggi art. 49 TFUE

  La disciplina sulla libertà di stabilimento, esaminata dalla Corte di giustizia con riferimento alle guardie particolari e alla vigilanza privata, non è stata ritenuta applicabile alla diversa attività volontaria delle associazioni zoofile.

• art. 49 TCE, oggi art. 56 TFUE

  La disciplina sulla libera prestazione dei servizi non incide sulla fattispecie, non trattandosi di attività economica prestata sul mercato.

• art. 57 TFUE

  Ai sensi dei trattati, sono considerate come servizi le prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione

  È stato richiamato per escludere che l’attività volontaria zoofila, svolta in ambito associativo e senza contenuto economico, costituisca prestazione di servizi.

• art. 51 TFUE

  Sono escluse dall’applicazione delle disposizioni del presente capo ... le attività che in tale Stato partecipino, sia pure occasionalmente, all’esercizio dei pubblici poteri

  È stato richiamato dal giudice di primo grado in relazione allo svolgimento di funzioni di polizia giudiziaria, ma la decisione d’appello ha fondato il rigetto principalmente sulla natura volontaria dell’attività e sul potere prefettizio di coordinamento.

Massime di principio

• Nell’ambito della nomina delle guardie giurate volontarie zoofile, il Prefetto può fissare anche limiti numerici alle nomine, quale espressione delle funzioni di indirizzo e coordinamento delle attività di prevenzione e contrasto degli illeciti contro gli animali.
• In assenza di una soglia numerica uniforme stabilita dal Ministero, la determinazione del limite massimo di nomine può essere rimessa alla valutazione della singola Prefettura, che deve rapportarla alle peculiarità, alle esigenze e alla consistenza delle forze operanti nel territorio provinciale.
• Un limite numerico prefettizio alle nomine è legittimo quando il provvedimento espone le ragioni concrete connesse alla consistenza delle guardie presenti e ai possibili effetti sull’ordinato svolgimento dei servizi di vigilanza, sulla sicurezza e sull’ordine pubblico.
• La disciplina europea sulla libertà di stabilimento e sulla libera prestazione dei servizi, nonché la giurisprudenza relativa alle guardie particolari giurate dipendenti da istituti di vigilanza privata, non si applicano automaticamente alle guardie giurate volontarie zoofile quando l’attività è svolta in ambito associativo, senza finalità economica e senza offerta di servizi sul mercato.
• Un’istanza istruttoria deve essere respinta quando mira ad acquisire documenti non idonei a provare il fatto controverso oppure è formulata in modo generico ed esplorativo.

Come è indicizzato