Sentenza n. 940/2026 - Lecce, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, proprietario di un terreno classificato come zona E1 agricola e sottoposto a vincolo paesaggistico, aveva presentato l’8 ottobre 2020 un’istanza di permesso di costruire per un’abitazione rurale destinata alla propria residenza e funzionale alla conduzione diretta del fondo. Il Comune aveva rilasciato l’autorizzazione paesaggistica il 16 febbraio 2021, acquisito il parere urbanistico favorevole con prescrizioni e ottenuto dall’INPS la certificazione della qualifica di coltivatore diretto. Solo il 28 novembre 2023 il Comune aveva adottato il diniego, preceduto dal preavviso di rigetto del 27 ottobre 2023, ritenendo necessario il possesso della qualifica di imprenditore agricolo professionale e non ravvisando la funzionalità dell’intervento alla conduzione del fondo. Il ricorrente ha dedotto: 1) violazione dell’art. 20 d.P.R. 380/2001 e delle norme sul silenzio-assenso, sostenendo che il diniego fosse intervenuto oltre il termine di conclusione del procedimento; 2) violazione della disciplina regionale e urbanistica, illogicità, contraddittorietà e carenza di istruttoria, sostenendo che l’art. 64 delle NTA consentisse l’edificazione anche al coltivatore diretto e che il requisito fosse stato documentato; 3) in subordine, violazione della disciplina sul contributo di costruzione, poiché l’eventuale assenza della qualifica di imprenditore agricolo professionale avrebbe potuto incidere sulla gratuità del titolo, non comportare il diniego. Il Comune ha eccepito l’improcedibilità per la presentazione di una nuova istanza edilizia e l’inammissibilità delle censure relative alle NTA non previamente impugnate.

La decisione

Il TAR ha respinto entrambe le eccezioni preliminari. La nuova istanza edilizia non ha fatto venir meno l’interesse al ricorso, poiché il ricorrente aveva espressamente escluso ogni rinuncia e aveva dedotto la già intervenuta formazione del silenzio-assenso. Non era inoltre necessaria l’impugnazione dell’art. 64 delle NTA, poiché il ricorrente non ne contestava la validità, ma ne sosteneva la corretta applicazione. Nel merito, il primo motivo è stato accolto. L’art. 20 d.P.R. 380/2001 prevede, una volta acquisiti gli atti di assenso relativi ai vincoli, il termine complessivo per la conclusione del procedimento e stabilisce la formazione del silenzio-assenso in caso di inutile decorso del termine senza diniego motivato. Poiché l’autorizzazione paesaggistica era stata rilasciata il 16 febbraio 2021, il diniego del 28 novembre 2023 è intervenuto oltre il termine complessivo di novanta giorni. La richiesta di integrazione documentale del febbraio 2021 non ha prodotto ulteriori effetti sospensivi, essendo stata formulata oltre il termine di trenta giorni previsto dall’art. 20, comma 5, d.P.R. 380/2001. La difformità urbanistica o la non conformità della domanda alla legge non impediscono, di per sé, la formazione del silenzio-assenso; possono eventualmente giustificare l’esercizio dell’autotutela o l’impugnazione giudiziale, salvo i casi di dichiarazioni mendaci, false attestazioni o radicale inconfigurabilità giuridica dell’istanza. Il requisito soggettivo risultava comunque documentato dalla certificazione INPS attestante la qualifica di coltivatore diretto. Il TAR ha richiamato l’interpretazione secondo cui l’art. 64 delle NTA consente l’edificazione abitativa funzionale alla conduzione del fondo anche ai coltivatori diretti. Le ulteriori censure sul merito del diniego, sulla funzionalità dell’edificio e sulla gratuità del titolo sono state assorbite. Il diniego è stato annullato. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  Entro sessanta giorni dalla presentazione della domanda, il responsabile del procedimento cura l'istruttoria e, formula una proposta di provvedimento, corredata da una dettagliata relazione, con la qualificazione tecnico-giuridica dell'intervento richiesto.

  Il procedimento per il permesso di costruire deve essere concluso nei termini previsti dalla disposizione; il comma 8 prevede il silenzio-assenso quando il termine per il provvedimento conclusivo decorre inutilmente, purché siano stati acquisiti gli atti di assenso relativi ai vincoli.

• art. 20, comma 5, d.P.R. 380/2001

  La richiesta di integrazione documentale deve essere formulata entro il termine previsto; una richiesta tardiva non determina ulteriori effetti sospensivi sul procedimento.

• art. 20, comma 6, d.P.R. 380/2001

  Il provvedimento finale, che lo sportello unico provvede a notificare all'interessato, è adottato dal dirigente o dal responsabile dell'ufficio, entro il termine di trenta giorni dalla proposta di cui al comma 3.

  Il provvedimento conclusivo deve essere adottato entro il termine stabilito, concorrendo alla determinazione del termine complessivo di conclusione del procedimento.

• art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001

  Decorso inutilmente il termine per l'adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell'ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso.

  Il silenzio-assenso si forma dopo l’inutile decorso del termine, anche quando l’intervento sia asseritamente non conforme alla disciplina urbanistica, salvo dichiarazioni mendaci, false attestazioni o radicale inconfigurabilità giuridica dell’istanza.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di diniego costituisce un atto endoprocedimentale e non consente all’amministrazione di superare il termine già decorso per la conclusione del procedimento.

• art. 21 l. 241/1990

  Le dichiarazioni mendaci e le false attestazioni costituiscono un’eccezione alla formazione del silenzio-assenso.

• art. 64 NTA del PRG del Comune di Otranto

  La disposizione è stata interpretata nel senso di consentire l’edificazione a scopo abitativo, per esigenze di conduzione del fondo, anche ai coltivatori diretti.

• art. 9 l.r. Puglia n. 6/1979

  La disciplina regionale richiamata comprende, tra i soggetti agricoli rilevanti ai fini dell’edificazione in zona agricola, anche il coltivatore diretto.

• art. 2135 c.c.

  Il coltivatore diretto riveste la qualifica di imprenditore agricolo.

Massime di principio

• Una volta acquisiti e ancora validi gli atti formali di assenso necessari per i vincoli paesaggistici, ambientali, culturali o idrogeologici, il termine per la conclusione del procedimento di rilascio del permesso di costruire decorre secondo la scansione prevista dall’art. 20 d.P.R. 380/2001 e il suo inutile decorso può determinare la formazione del silenzio-assenso.
• Una richiesta di integrazione documentale formulata oltre il termine previsto dall’art. 20, comma 5, d.P.R. 380/2001 non produce ulteriori effetti sospensivi sul termine di conclusione del procedimento.
• La difformità urbanistica o la non conformità alla legge della domanda di permesso di costruire non impediscono, di per sé, la formazione del silenzio-assenso; esse possono eventualmente fondare l’esercizio dell’autotutela o l’impugnazione giudiziale, salvo i casi di dichiarazioni mendaci, false attestazioni o radicale inconfigurabilità giuridica dell’istanza.
• La presentazione di una nuova istanza edilizia non determina automaticamente la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso contro il precedente diniego quando il ricorrente non abbia manifestato una rinuncia e mantenga l’interesse a far accertare la formazione del silenzio-assenso sulla precedente istanza.
• Non è necessaria l’impugnazione della disposizione urbanistica generale quando il ricorrente non ne contesti la validità, ma ne invochi soltanto una diversa interpretazione o applicazione nel giudizio contro il provvedimento individuale.
• La disciplina urbanistica che consente l’edificazione abitativa funzionale alla conduzione del fondo agli imprenditori agricoli può comprendere anche i coltivatori diretti, ove la normativa richiamata li ricomprenda tra gli imprenditori agricoli abilitati.

Come è indicizzato