Sentenza n. 5310/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in applicazione dell’art. 1, comma 124, lett. a), della legge n. 197/2022, ha disciplinato la proroga tecnica delle concessioni bingo e ha determinato il canone concessorio, comprensivo della maggiorazione del 15 per cento, per il periodo dal 1° aprile 2023 al 31 dicembre 2024. Sono state dedotte la violazione degli artt. 49 e 56 TFUE, della direttiva 2014/24/UE, dei principi costituzionali di uguaglianza, ragionevolezza, libertà d’iniziativa economica e buon andamento, degli artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990, dell’art. 112 c.p.a., degli artt. 106, comma 11, e 165 del d.lgs. n. 50/2016, dell’art. 9 del d.lgs. n. 36/2023 e dell’art. 1, comma 636, della legge n. 147/2013, oltre a eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti, illogicità manifesta, travisamento, contraddittorietà, disparità di trattamento e carenza di istruttoria. È stata inoltre dedotta l’illegittimità derivata degli atti per contrasto della norma primaria con il diritto dell’Unione europea ed è stato chiesto, in subordine, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE e/o alla Corte costituzionale. L’Amministrazione ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo la natura meramente patrimoniale della controversia.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo che la controversia riguardasse un atto amministrativo generale adottato in costanza del rapporto concessorio e l’esercizio di potestà amministrativa, con conseguente giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. Nel merito, ha accolto la censura relativa al contrasto della proroga tecnica onerosa prevista dall’art. 1, comma 124, lett. a), della legge n. 197/2022 con il diritto dell’Unione europea, alla luce della sentenza della Corte di giustizia UE del 20 marzo 2025 nelle cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22 e dei precedenti della Sezione. Secondo il TAR, la proroga non rientra nelle ipotesi che consentono la modifica postuma della concessione e avrebbe dovuto essere preceduta da una nuova procedura selettiva. La norma nazionale incompatibile deve essere disapplicata in applicazione del principio di primazia del diritto UE; ne consegue l’illegittimità derivata della nota applicativa, che è stata annullata. L’annullamento non esclude che l’Amministrazione possa determinare un’indennità per l’effettivo esercizio del gioco nel periodo 2023-2024. Tale indennità non può essere rigida o forfetaria, ma deve essere stabilita mediante un’istruttoria e una valutazione discrezionale che considerino i fatturati dei singoli esercenti, l’utilità derivante dall’assegnazione pluriennale senza gara e i sacrifici sostenuti, incluso il vincolo relativo alla trasferibilità dei locali, così da riequilibrare il rapporto ed evitare indebite locupletazioni. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le spese sono state compensate per la complessità della controversia e perché l’Amministrazione aveva applicato la legge nazionale vigente, mentre la pronuncia della Corte di giustizia è intervenuta successivamente.

Norme richiamate

• art. 1, comma 124, lett. a), l. 197/2022

  i concessionari del gioco del Bingo, interessati a fruire del regime di proroga tecnica della concessione, sono tenuti a versare ... gli importi a titolo di canone concessorio ...; il corrispettivo una tantum, calcolato in proporzione alla durata della proroga, è maggiorato del 15 per cento

  La disposizione nazionale, nella parte in cui configura una proroga tecnica onerosa e fissa il canone senza parametrarlo ai ricavi dei singoli concessionari, è incompatibile con il diritto dell’Unione europea e deve essere disapplicata.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo comprende la controversia relativa a un atto amministrativo generale adottato in costanza di rapporto concessorio, quando siano contestati l’esercizio della potestà amministrativa e la legittimità dell’applicazione del canone.

• art. 4, n. 3, TUE

  Il principio di primazia e di leale cooperazione impone anche al giudice nazionale di disapplicare la norma interna incompatibile con il diritto dell’Unione europea.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  La modifica postuma della concessione è ammessa solo nelle ipotesi previste dalla direttiva; una proroga non riconducibile a tali ipotesi richiede l’esperimento di una nuova procedura selettiva.

• art. 1, comma 636, l. 147/2013

  La disciplina previgente della proroga delle concessioni bingo costituisce il quadro di riferimento del precedente regime, ma non legittima la proroga onerosa successiva in contrasto con il diritto UE.

• art. 80, comma 1, c.p.a.

  La parte può chiedere la fissazione dell’udienza per la prosecuzione del giudizio sospeso dopo il venir meno della ragione della sospensione.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Le libertà fondamentali dell’Unione ostano a una disciplina nazionale della proroga concessoria incompatibile con i principi di concorrenza e di selezione del concessionario.

• sentenza CGUE 20 marzo 2025, cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22

  La proroga delle concessioni bingo e il canone fissato rigidamente dalla legge devono essere valutati alla luce del diritto UE; l’indennità per l’effettivo esercizio non può essere forfetaria, ma deve considerare i ricavi, i vantaggi e i sacrifici del concessionario.

Massime di principio

• La controversia relativa a un atto amministrativo generale adottato in costanza di rapporto concessorio rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando investe l’esercizio della potestà amministrativa e non soltanto la quantificazione di un’obbligazione patrimoniale.
• Una proroga postuma di una concessione è illegittima se non rientra nelle ipotesi tassative di modifica ammesse dal diritto dell’Unione europea; in tal caso l’amministrazione deve ricorrere a una nuova procedura selettiva.
• Il giudice nazionale deve disapplicare la norma interna che costituisce la base legale di una proroga concessoria incompatibile con il diritto dell’Unione europea e annullare, per illegittimità derivata, il provvedimento amministrativo che ne costituisce applicazione.
• L’annullamento della proroga illegittima non esclude che l’amministrazione possa pretendere un’indennità per l’effettivo godimento dell’utilità concessoria, purché essa sia determinata mediante istruttoria e valutazione discrezionale e non in modo rigido o forfetario.
• L’indennità per l’esercizio di fatto dell’attività concessoria deve perseguire il riequilibrio del rapporto e tenere conto dei fatturati conseguiti, dei vantaggi ottenuti senza gara e dei sacrifici sostenuti dall’operatore, evitando sia l’indebita locupletazione del concessionario sia l’imposizione di un canone non correlato all’effettiva utilità.

Come è indicizzato