Corte di giustizia, Sentenza C-724/18

Locazione breve di locali ammobiliati e direttiva servizi

La pronuncia, resa in due cause riunite su rinvio pregiudiziale della Cour de cassation francese, riguarda la compatibilità con la direttiva 2006/123/CE di una normativa nazionale e comunale che assoggetta a previa autorizzazione il cambio d’uso di abitazioni destinate alla locazione breve e reiterata a una clientela di passaggio. Il contesto è quello del mercato immobiliare parigino e di altri comuni ad alta tensione abitativa.

Fatti e procedimento principale

Le società/parti private Cali Apartments SCI e HX erano proprietarie di monolocali a Parigi concessi in locazione per brevi periodi senza autorizzazione preventiva. I giudici francesi di merito avevano accertato la violazione della normativa nazionale e applicato sanzioni pecuniarie, ordinando anche il ripristino dell’uso abitativo.

I ricorsi per cassazione sostenevano che la restrizione alla libera prestazione di servizi non fosse giustificata, né proporzionata, e che i criteri autorizzativi non rispettassero i requisiti della direttiva servizi.

Normativa rilevante dell’Unione

La Corte ha richiamato in particolare:

• gli articoli 1 e 2 della direttiva 2006/123/CE, relativi all’oggetto e all’ambito di applicazione;
• l’articolo 4, punti 1, 6, 7 e 8, sulle definizioni di servizio, regime di autorizzazione, requisito e motivo imperativo di interesse generale;
• gli articoli 9, 10 e 13 della direttiva, relativi rispettivamente ai presupposti dei regimi autorizzatori, ai criteri di rilascio e alla pubblicità/trasparenza delle procedure;
• il richiamo generale agli articoli 14 e 15, menzionati nelle questioni del giudice del rinvio.

Prima questione: applicabilità della direttiva

La Corte ha affermato che la locazione onerosa, reiterata e di breve durata di locali ammobiliati ad uso abitativo a una clientela di passaggio costituisce un ".servizio" ai sensi dell’articolo 4, punto 1, della direttiva 2006/123/CE. La direttiva si applica anche se l’attività è svolta a titolo non professionale.

La disciplina non rientra nelle esclusioni dell’articolo 2 della direttiva. In particolare, non basta che una normativa incida anche su aspetti di uso del suolo o pianificazione urbana per sottrarla alla direttiva: essa resta soggetta alla direttiva quando disciplina specificamente l’accesso o l’esercizio di una particolare attività di servizi.

Seconda questione: regime di autorizzazione o requisito

La Corte ha qualificato la disciplina francese come "regime di autorizzazione" ai sensi dell’articolo 4, punto 6, della direttiva, e non come semplice "requisito" ai sensi del punto 7. Ciò perché la normativa impone al prestatore di rivolgersi a un’autorità competente per ottenere una decisione formale che consenta l’accesso e l’esercizio dell’attività, con possibile subordinazione a compensazione.

Terza e quarta questione: giustificazione e proporzionalità

La Corte ha ritenuto che l’obiettivo di contrastare la scarsità di alloggi destinati alla locazione a lungo termine economicamente accessibile costituisca un motivo imperativo di interesse generale. Questo obiettivo si ricollega alla protezione dell’ambiente urbano e a finalità di politica sociale già riconosciute dalla propria giurisprudenza.

Quanto alla proporzionalità, la Corte ha osservato che un sistema di autorizzazione preventiva limitato a determinati comuni ad alta tensione abitativa è idoneo a prevenire la sottrazione di alloggi al mercato residenziale. Un controllo a posteriori sarebbe troppo tardivo per ottenere un’efficace tutela dell’offerta abitativa, sicché la misura meno restrittiva non sarebbe altrettanto efficace.

Quinta e sesta questione: criteri di rilascio e potere delle autorità locali

La Corte ha poi esaminato l’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva, che impone criteri non discriminatori, giustificati, commisurati, chiari, inequivocabili, oggettivi, pubblici, trasparenti e accessibili.

Ha ritenuto, in sintesi, che:

• i criteri relativi alla locazione "in maniera reiterata, per brevi periodi, a una clientela di passaggio che non vi elegge domicilio" non sono, di per sé, incompatibili con la direttiva solo perché non definiti mediante soglie numeriche;
• spetta però al giudice nazionale verificare che le autorità locali abbiano precisato tali criteri in modo sufficientemente chiaro e oggettivo, così da evitare arbitrarietà;
• il rinvio agli obiettivi di varietà sociale, alle caratteristiche dei mercati locali delle abitazioni e alla necessità di non aggravare la scarsità di alloggi è, in linea di principio, compatibile con la direttiva, se accompagnato da parametri oggettivi;
• l’eventuale obbligo di compensazione è ammissibile se non eccede quanto necessario, se tiene conto delle differenze territoriali e se può essere assolto in condizioni di mercato ragionevoli, trasparenti e accessibili;
• la pubblicazione delle deliberazioni comunali in municipio e online è sufficiente a soddisfare gli obblighi di previa pubblicità, trasparenza e accessibilità.

Decisione

La Corte ha risposto che la direttiva 2006/123/CE si applica alla fattispecie; che la disciplina nazionale integra un regime di autorizzazione; che il regime è giustificato e proporzionato; e che l’articolo 10, paragrafo 2, non osta alla normativa nazionale, purché le condizioni autorizzative e l’eventuale compensazione rispettino i requisiti di chiarezza, oggettività, trasparenza e accessibilità.