Corte di giustizia, Sentenza C-594/18

Aiuti di Stato per la centrale nucleare di Hinkley Point C

La pronuncia riguarda un ricorso per impugnazione della Repubblica d’Austria contro la sentenza del Tribunale che aveva respinto l’annullamento della decisione della Commissione 2015/658, relativa alle misure di aiuto notificate dal Regno Unito a favore della centrale nucleare di Hinkley Point C. La Corte è chiamata a verificare, in particolare, l’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE nel settore nucleare e il rapporto tra TFUE, trattato Euratom e diritto ambientale dell’Unione.

Fatti e procedimento

Il Regno Unito aveva notificato tre misure: un contratto per differenza, un accordo con il Ministro competente e una garanzia di credito. La Commissione aveva aperto l’indagine formale e poi dichiarato le misure compatibili con il mercato interno, ritenendole aiuti di Stato ammissibili ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. L’Austria aveva impugnato la decisione davanti al Tribunale deducendo dieci motivi, tutti respinti; con l’impugnazione davanti alla Corte ha chiesto l’annullamento della sentenza del Tribunale e della decisione della Commissione.

Quadro normativo richiamato

La Corte richiama soprattutto:

• l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE;
• gli articoli 11 e 194 TFUE, in materia di integrazione ambientale e politica energetica;
• l’articolo 106 bis, paragrafo 3, del trattato Euratom;
• gli articoli 1, 2, lettera c), 40 e 41 del trattato Euratom;
• l’articolo 37 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea;
• la direttiva 2011/92/UE sulla valutazione dell’impatto ambientale;
• il regolamento (UE) 2015/1589 e il regolamento (CE) n. 794/2004;
• la comunicazione sulle garanzie e vari orientamenti/discipline sugli aiuti di Stato.

Primo motivo: obiettivo di interesse comune e trattato Euratom

L’Austria sosteneva che la promozione dell’energia nucleare, e in particolare la costruzione di una nuova centrale, non potesse costituire un obiettivo di interesse comune e che il Tribunale avesse attribuito erroneamente tale significato all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE e al trattato Euratom.

La Corte respinge il motivo chiarendo che:

• l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE richiede solo che l’aiuto agevoli lo sviluppo di talune attività o regioni economiche e non contiene una condizione autonoma di perseguimento di un obiettivo di interesse comune;
• la giurisprudenza invocata dall’Austria non ha mai trasformato tale requisito in una condizione legale aggiuntiva;
• il trattato Euratom, letti il suo preambolo, l’articolo 1, secondo comma, l’articolo 2, lettera c), e gli articoli 40 e 41, è compatibile con la realizzazione di nuove capacità nucleari e non vieta aiuti di Stato in tale settore, perché non disciplina specificamente gli aiuti di Stato.

Obiettivi ambientali e principi di tutela dell’ambiente

La Corte riconosce che il Tribunale ha commesso un errore nel ritenere che i principi di protezione dell’ambiente, precauzione, "chi inquina paga" e sostenibilità non potessero incidere sulla valutazione dell’aiuto. Precisa infatti che le esigenze ambientali richiamate dall’articolo 37 della Carta, dall’articolo 11 TFUE e dall’articolo 194 TFUE si applicano anche nel settore nucleare.

Tuttavia, l’errore non comporta l’annullamento della sentenza, perché non incide sul dispositivo: la Corte osserva che tali principi e norme ambientali non si oppongono in modo assoluto alla concessione di aiuti per la costruzione o la gestione di una centrale nucleare. Ne segue che, se un aiuto nel settore nucleare viola norme ambientali dell’Unione, esso non può essere dichiarato compatibile; ma nel caso concreto ciò non ha inficiato la conclusione del Tribunale.

Secondo motivo: attività economica rilevante e carenza del mercato

L’Austria contestava la definizione dell’attività economica rilevante, sostenendo che avrebbe dovuto essere individuato il mercato della produzione di energia elettrica e non la promozione dell’energia nucleare, nonché l’assenza di un accertamento di carenza del mercato.

La Corte respinge anche questo motivo:

• l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE richiede che l’aiuto agevoli lo sviluppo di un’attività economica, ma non impone di delimitare il mercato di prodotto per definire l’attività agevolata;
• nel caso di specie il Tribunale ha correttamente ritenuto che l’attività promossa fosse la produzione di energia nucleare e che la costruzione di Hinkley Point C contribuisse allo sviluppo di tale attività;
• la carenza del mercato può essere un elemento utile di valutazione, ma non costituisce una condizione necessaria di compatibilità ai sensi di tale disposizione.

Terzo motivo: proporzionalità dell’aiuto

L’Austria sosteneva che la Commissione e il Tribunale non avessero adeguatamente valutato la proporzionalità dell’aiuto, avessero escluso indebitamente gli effetti ambientali negativi e non avessero considerato correttamente i costi dei rifiuti nucleari.

La Corte distingue vari profili:

• alcune censure sono irricevibili perché mirano a contestare valutazioni di fatto del Tribunale;
• la proporzionalità va valutata rispetto agli effetti dell’aiuto sul mercato interno e sulla concorrenza, non rispetto a effetti negativi ulteriori, come quelli ambientali, salvo il controllo della conformità a norme ambientali dell’Unione già richiamate;
• il Tribunale ha correttamente escluso che costi di gestione e stoccaggio dei rifiuti nucleari non inclusi nella decisione impugnata potessero incidere sulla legittimità di quest’ultima;
• gli argomenti relativi al preteso effetto di precedente della decisione sono inammissibili, poiché la Commissione può esaminare solo il progetto notificato e i suoi effetti sulla base delle informazioni disponibili al momento della decisione.

Quarto motivo: aiuto al funzionamento

L’Austria sosteneva che le misure dovessero essere qualificate come aiuto al funzionamento, normalmente incompatibile con il mercato interno.

La Corte conferma il ragionamento del Tribunale: le misure in questione non si limitano a mantenere lo status quo o a finanziare costi correnti ordinari, ma sono collegate a un investimento che consente la realizzazione di nuove capacità nucleari e producono un effetto incentivante. La distinzione tra aiuti agli investimenti e aiuti al funzionamento è decisiva solo nell’ambito di specifiche discipline di settore, ma non come condizione autonoma generale dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.

Quinto motivo: elementi dell’aiuto e comunicazione sulle garanzie

La Corte respinge anche le censure sulla presunta insufficiente determinazione degli elementi dell’aiuto e sulla comunicazione sulle garanzie.

In sintesi:

• alcune doglianze sono irricevibili perché non individuano con precisione l’errore di diritto o perché sono nuove rispetto al primo grado;
• la decisione della Commissione riguardava soltanto il progetto notificato e non eventuali futuri aiuti supplementari o modifiche successive, che richiederebbero nuova notifica;
• il Tribunale ha correttamente ritenuto che i costi di smaltimento dei rifiuti nucleari non fossero oggetto della decisione;
• quanto alla garanzia di credito, il Tribunale non ha invertito l’onere della prova e ha logicamente respinto l’argomento secondo cui EDF sarebbe stata in difficoltà finanziarie;
• la doglianza relativa all’assenza di importo massimo determinato e alla durata della garanzia è irricevibile.

Dispositivo e spese

La Corte respinge integralmente l’impugnazione della Repubblica d’Austria. La Repubblica d’Austria è condannata a sopportare le spese della Commissione relative all’impugnazione; gli Stati membri e il Regno Unito intervenuti sopportano le proprie spese.

Principi affermati

• L’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE non esige che l’aiuto persegua un obiettivo di interesse comune come condizione autonoma di compatibilità.
• Nel settore nucleare, il TFUE si applica in mancanza di norme Euratom sugli aiuti di Stato.
• Le norme e i principi ambientali dell’Unione si applicano anche al settore dell’energia nucleare e un aiuto che violi tali norme non può essere dichiarato compatibile.
• La carenza del mercato non è una condizione necessaria di compatibilità ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.
• Un aiuto collegato a un investimento che induce la creazione di nuova capacità produttiva non è necessariamente un aiuto al funzionamento incompatibile.