Corte di giustizia, Sentenza C-326/21

Rifiuto della BCE di ordinare l’accesso del legale della banca in insolvenza

La pronuncia riguarda un ricorso in impugnazione proposto da PNB Banka AS contro l’ordinanza del Tribunale del 12 marzo 2021. La controversia nasce nel contesto della vigilanza prudenziale bancaria, della procedura di insolvenza dell’istituto e del rapporto tra poteri della BCE e competenze degli organi nazionali di insolvenza.

Fatti e procedimento principale

PNB Banka, banca lettone, era stata posta sotto la vigilanza diretta della BCE quale ente significativo ai sensi del regolamento n. 1024/2013. In seguito, la BCE aveva constatato che la banca era “failing or likely to fail” ai sensi del regolamento n. 806/2014; la JUR/Board aveva poi deciso di non adottare un piano di risoluzione. Successivamente, il giudice lettone competente aveva dichiarato insolvente la banca e trasferito all’amministratore dell’insolvenza tutti i poteri della banca e del suo consiglio di amministrazione.

A fronte del rifiuto dell’amministratore dell’insolvenza di consentire al legale incaricato dal consiglio di amministrazione l’accesso ai locali, alle informazioni, al personale e alle risorse della banca, tale legale aveva chiesto alla BCE di impartire l’ordine richiesto. Con lettera del 19 novembre 2019 la BCE aveva respinto la richiesta, affermando che essa era fuori dalla propria competenza. La banca aveva quindi proposto azione di annullamento dinanzi al Tribunale, che l’aveva respinta come manifestamente infondata senza pronunciarsi preliminarmente sull’eccezione di irricevibilità sollevata dalla BCE.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• il regolamento (UE) n. 575/2013, che definisce l’ente creditizio;
• il regolamento (UE) n. 1024/2013, in particolare gli articoli 1, 2, 4, 6 e 9, sul meccanismo di vigilanza unico e sui poteri della BCE;
• il regolamento (UE) n. 468/2014, articolo 22, sul quadro di cooperazione nell’SSM;
• il regolamento (UE) n. 806/2014, articolo 18, sulla procedura di risoluzione;
• la direttiva 2013/36/UE, in particolare gli articoli 67 e 74 sulla governance e sui poteri sanzionatori/di vigilanza;
• l’articolo 263 TFUE, sulla legittimazione ad agire in annullamento;
• gli articoli 47 e 51 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

Questioni esaminate dalla Corte

La Corte affronta essenzialmente tre profili:

• se la BCE fosse competente a impartire un ordine specifico all’amministratore dell’insolvenza;
• se la lettera del 19 novembre 2019 costituisse un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE;
• se il Tribunale avesse errato qualificando la domanda come infondata anziché irricevibile e nel trattamento degli altri motivi di ricorso, inclusi quelli relativi all’articolo 47 della Carta.

Valutazione della competenza della BCE

La Corte conferma la lettura del Tribunale secondo cui le disposizioni del regolamento n. 1024/2013 e della direttiva 2013/36/UE attribuiscono alla BCE poteri di vigilanza prudenziale, compreso il controllo sul rispetto delle regole di governance di cui all’articolo 74 della direttiva 2013/36/UE. Tuttavia tali norme non consentono alla BCE di impartire agli organi di governo di un istituto di credito istruzioni ad hoc su come decidere una richiesta specifica, come quella di consentire l’accesso del legale ai locali e alle informazioni della banca.

La Corte precisa che i poteri di cui all’articolo 67 della direttiva 2013/36/UE, letti con l’articolo 74, possono portare a misure che impongono di cessare una condotta contraria alle regole di governance, ma non a un ordine individuale del contenuto richiesto. Anche l’argomento fondato sulla sentenza ECB e a./Trasta Komercbanka non è accolto: quella giurisprudenza riguarda la tutela giurisdizionale effettiva e la rappresentanza processuale, ma non amplia le competenze materiali della BCE.

Rapporto tra vigilanza prudenziale e insolvenza

La Corte respinge l’idea che il caso riguardasse una mera questione di vigilanza prudenziale idonea a superare il perimetro dell’insolvenza nazionale. Pur riconoscendo che la BCE resta competente per alcuni profili di vigilanza anche dopo l’apertura dell’insolvenza, osserva che ciò non basta a fondare il potere di ordinare all’amministratore dell’insolvenza di consentire l’accesso al legale del precedente consiglio di amministrazione. In assenza di una specifica base giuridica, la questione resta fuori dalle competenze della BCE.

La Corte osserva inoltre che l’eventuale facoltà della BCE di rivolgersi alla FCMC lettone per chiedere l’esercizio di poteri nazionali non può operare in mancanza di un collegamento con i compiti conferiti alla BCE dal regolamento n. 1024/2013. Poiché l’ordine richiesto non rientrava in tali compiti, neppure questa via indiretta era praticabile.

Ricevibilità dell’azione e natura della lettera del 19 novembre 2019

La Corte corregge la motivazione del Tribunale sul punto decisivo: se la BCE non ha competenza a concedere ciò che le viene chiesto, la lettera con cui comunica tale impossibilità non costituisce un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE. In altri termini, non si tratta di una decisione che produca effetti giuridici autonomi, ma di una mera comunicazione di incompetenza.

Di conseguenza, l’azione di annullamento proposta contro la lettera era in realtà irricevibile. Tuttavia questo errore di qualificazione del Tribunale non conduce all’annullamento dell’ordinanza impugnata, perché il dispositivo di rigetto resta comunque corretto, essendo fondato su una ragione giuridica sostitutiva: l’atto non era impugnabile.

Esito degli altri motivi di appello

La Corte dichiara in parte inammissibili e in parte infondati i motivi relativi all’interpretazione del diritto lettone, alla pretesa confusione tra vigilanza prudenziale e insolvenza, e alla presunta violazione dell’articolo 47 della Carta. I motivi residui vengono ritenuti inefficaci, perché anche se fondati non avrebbero potuto portare alla cassazione dell’ordinanza, stante la correttezza della conclusione finale sulla irricevibilità dell’azione.

Dispositivo

La Corte respinge l’appello e condanna PNB Banka AS a sopportare le proprie spese e a rimborsare quelle della BCE.

Principio affermato

Una richiesta volta a ottenere dalla BCE un ordine specifico nei confronti dell’amministratore dell’insolvenza di una banca non rientra nei poteri conferiti alla BCE dalla disciplina sul meccanismo di vigilanza unico e sulla vigilanza prudenziale delle banche; la lettera che nega tale richiesta per difetto di competenza non è, quindi, un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE.