Corte di giustizia, Ordinanza C-204/21

Provvedimenti provvisori nel ricorso per inadempimento contro la Polonia: indipendenza della magistratura e regime disciplinare dei giudici

L'ordinanza, resa nell'ambito di un procedimento sommario ex articolo 279 TFUE, interviene nel ricorso per inadempimento promosso dalla Commissione europea contro la Repubblica di Polonia ai sensi dell'articolo 258 TFUE. Oggetto della controversia è la compatibilità di numerose disposizioni della riforma giudiziaria polacca con l'articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, con l'articolo 47 della Carta e con il principio del primato del diritto dell'Unione.

Contesto fattuale e normativo

La Commissione contestava, in sintesi, quattro gruppi di misure legislative introdotte o modificate dalla legge del 20 dicembre 2019 e da norme collegate: le competenze della Sezione disciplinare del Sąd Najwyższy in materia di autorizzazione all'azione penale e di status dei giudici; il divieto per i giudici nazionali di mettere in discussione la legittimità della nomina dei giudici e di verificare i requisiti di indipendenza; la concentrazione, in capo alla Sezione di controllo straordinario e delle questioni pubbliche, delle questioni concernenti l'indipendenza dei giudici; e le norme disciplinari che puniscono i giudici per avere effettuato tali verifiche.

Tra le fonti richiamate figurano l'articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, l'articolo 47 della Carta, l'articolo 267 TFUE, l'articolo 279 TFUE, l'articolo 260, paragrafo 1, TFUE, nonché il regolamento di procedura della Corte, articolo 160. L'ordinanza richiama inoltre la giurisprudenza A.K. e a., Simpson, Asociația Forumul Judecătorilor Din România, Repubblika, Winner Wetten e altre pronunce sul primato e sulla tutela giurisdizionale effettiva.

Fatti e procedimento precontenzioso

La Commissione aveva aperto il procedimento di infrazione con lettera di diffida del 29 aprile 2020, seguita da un parere motivato e da ulteriori contestazioni nel 2020 e nel 2021, anche alla luce dell'attività giurisdizionale della Sezione disciplinare. Dopo gli scambi con le autorità polacche, la Commissione ha proposto il ricorso di merito e la domanda di provvedimenti provvisori il 31 marzo 2021.

Questioni sottoposte alla Corte nel procedimento cautelare

La Corte era chiamata a verificare:

• la ricevibilità della domanda cautelare, contestata dalla Polonia per asserita incompetenza dell'Unione in materia di organizzazione della giustizia;
• la sussistenza del fumus boni iuris, dell'urgenza e del bilanciamento degli interessi per ciascun gruppo di misure richieste;
• la possibilità di imporre la sospensione temporanea di norme interne che limitano il controllo giurisdizionale sull'indipendenza dei giudici e la responsabilità disciplinare dei magistrati che esercitino tale controllo.

Ricevibilità della domanda

La Corte ha respinto l'eccezione di irricevibilità. Ha ribadito che, sebbene l'organizzazione della giustizia rientri nella competenza degli Stati membri, questi devono rispettare l'articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE quando gli organi giurisdizionali nazionali sono chiamati ad applicare o interpretare il diritto dell'Unione. Le disposizioni contestate potevano quindi essere oggetto sia del ricorso per inadempimento sia di misure provvisorie ex articolo 279 TFUE.

La Corte ha anche chiarito che la domanda non era diretta a interferire con la sovranità dello Stato membro né a sostituire il controllo sul merito della futura sentenza, ma a evitare che l'applicazione immediata delle norme contestate producesse un danno grave e irreparabile prima della decisione finale.

Provvedimenti relativi alla Sezione disciplinare: punti a) e b) del dispositivo

Per le norme che attribuivano alla Sezione disciplinare la competenza sulle domande di autorizzazione all'azione penale e sulle cause relative allo status e al pensionamento dei giudici del Sąd Najwyższy, la Corte ha ritenuto sussistenti tutte le condizioni cautelari.

Sul fumus boni iuris, ha richiamato la propria giurisprudenza secondo cui il requisito di indipendenza è essenziale per la tutela giurisdizionale effettiva e per il diritto a un giudice imparziale. Ha osservato che le cause affidate alla Sezione disciplinare incidono direttamente sullo status e sulle condizioni di esercizio della funzione giudiziaria e che, alla luce della sentenza A.K. e degli elementi emersi sulla KRS e sulla composizione della Sezione disciplinare, non si poteva escludere, prima facie, che tale organo non soddisfacesse i requisiti di indipendenza.

Quanto all'urgenza, la Corte ha valorizzato il rischio che l'esame di tali cause da parte di un organo la cui indipendenza potrebbe non essere garantita compromettesse, già nel periodo intermedio, l'indipendenza dei giudici interessati e producesse un danno grave e irreparabile all'ordinamento giuridico dell'Unione. Il bilanciamento degli interessi è stato risolto a favore della Commissione, poiché la sospensione temporanea delle norme era considerata meno pregiudizievole del mantenimento di un sistema potenzialmente incompatibile con il diritto dell'Unione.

Provvedimenti relativi alle norme disciplinari: punto c) del dispositivo

La Corte ha accolto anche la domanda di sospensione delle norme che qualificavano come illeciti disciplinari la verifica del rispetto dei requisiti di indipendenza, imparzialità e precostituzione per legge del giudice.

Ha rilevato che la formulazione ampia e imprecisa degli illeciti disciplinari poteva ricomprendere proprio il controllo giurisdizionale richiesto dal diritto dell'Unione. Inoltre, tali norme potevano consentire un uso del regime disciplinare come strumento di pressione o controllo politico sul contenuto delle decisioni giudiziarie, in contrasto con l'articolo 19 TUE e l'articolo 47 della Carta. L'urgenza è stata collegata al rischio dissuasivo sui giudici nazionali, i quali avrebbero potuto astenersi dal verificare l'indipendenza dei collegi per timore di sanzioni disciplinari. Anche in questo caso, il bilanciamento degli interessi ha favorito la sospensione.

Provvedimenti relativi al divieto di contestare l'indipendenza e alla competenza esclusiva della Sezione di controllo straordinario: punti d) ed e)

Per le norme che vietavano ai giudici nazionali di mettere in discussione la legittimazione dei tribunali e di valutare la legittimità della nomina dei giudici, la Corte ha ritenuto, prima facie, che esse potessero violare l'obbligo degli Stati membri di garantire una tutela giurisdizionale effettiva e il principio del primato del diritto dell'Unione. Ha ricordato che il diritto a un giudice "costituito per legge" implica la possibilità di verificare l'irregolarità della procedura di nomina e che un giudice deve poter disapplicare norme nazionali incompatibili con il diritto dell'Unione.

Per la seconda censura, relativa alla competenza esclusiva della Sezione di controllo straordinario e delle questioni pubbliche, la Corte ha sottolineato che la concentrazione di tutte le questioni sull'indipendenza in un solo organo, con effetti vincolanti per gli altri giudici, poteva impedire ai giudici ordinari di esercitare il controllo necessario ai fini dell'articolo 19 TUE e dell'articolo 47 della Carta. Ha ritenuto inoltre che la riserva di competenza a un organo specializzato non eliminasse, in sé, il rischio di danno grave e irreparabile, soprattutto nel contesto delle riforme giudiziarie polacche e dei dubbi sulla stessa indipendenza della Sezione di controllo straordinario.

In entrambi i casi, la Corte ha ravvisato urgenza e prevalenza dell'interesse dell'Unione a preservare il funzionamento del proprio ordine giuridico e la fiducia reciproca tra gli Stati membri.

Ragionamento della Corte sulla giurisprudenza richiamata

L'ordinanza dedica ampio spazio alla sentenza A.K., alla sentenza Simpson e alla giurisprudenza successiva. La Corte ribadisce che il controllo sulla regolarità della nomina dei giudici è parte integrante del diritto a un giudice indipendente, imparziale e precostituito per legge, e che le garanzie dell'articolo 47 della Carta e dell'articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE impongono agli Stati membri di consentire tale verifica ai giudici chiamati ad applicare il diritto dell'Unione.

La Corte richiama anche il principio del primato: qualsiasi norma nazionale che impedisca al giudice nazionale di applicare il diritto dell'Unione e di disapplicare la normativa interna contrastante è incompatibile con le esigenze proprie dell'ordinamento dell'Unione.

Dispositivo

La Vicepresidente della Corte ha quindi ordinato alla Repubblica di Polonia, immediatamente e fino alla sentenza di merito, di:

• sospendere l'applicazione delle norme che attribuiscono alla Sezione disciplinare le competenze in materia di autorizzazione ad avviare procedimenti penali contro giudici e giudici ausiliari e in materia di status e pensionamento dei giudici del Sąd Najwyższy;
• sospendere gli effetti delle decisioni già adottate sulla base di tali norme relative all'autorizzazione all'azione penale o all'arresto di un giudice;
• sospendere l'applicazione delle norme che consentono di qualificare come illecito disciplinare il controllo del rispetto dei requisiti di indipendenza e imparzialità;
• sospendere le norme che vietano ai giudici nazionali di verificare l'indipendenza e la legittimità della nomina dei giudici e che riservano alla Sezione di controllo straordinario la competenza esclusiva sulle questioni di indipendenza;
• comunicare alla Commissione, entro un mese, le misure adottate per conformarsi all'ordinanza.

Principi pratici per gli operatori

Per avvocati e commercialisti, la pronuncia conferma che il diritto dell'Unione può incidere direttamente su assetti interni dell'ordinamento giudiziario quando tali assetti mettono a rischio l'indipendenza dei giudici chiamati ad applicare il diritto UE. In sede cautelare, la Corte è disposta a sospendere norme nazionali anche di forte rilievo istituzionale quando esse possano compromettere la tutela giurisdizionale effettiva, il primato del diritto dell'Unione e la fiducia nel sistema giudiziario dello Stato membro.