Sentenza n. 739/2026 - Bari, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determinazione con cui la Città Metropolitana di Bari, nell’ambito del riesame con valenza di rinnovo dell’AIA, ha imposto tre prescrizioni: il monitoraggio delle emissioni in condizioni non previamente definite; il rispetto, per tutti i punti di emissione, del limite di 5 mg/Nm³ per le polveri, con monitoraggio annuale, sulla base di parametri tratti dalla Tabella 15 della decisione di esecuzione UE 2019/2031 relativa alla macinatura dei cereali; l’adeguamento di tutti gli impianti di trattamento delle acque meteoriche al regime previsto dall’art. 8 del regolamento regionale pugliese n. 26/2013, con presentazione di un cronoprogramma. Sono stati dedotti violazione degli artt. 29-bis, 29-sexies e 29-octies del d.lgs. n. 152/2006, erronea applicazione delle BAT e del regolamento regionale, difetto di istruttoria e motivazione, genericità e indeterminatezza delle prescrizioni, illogicità, irragionevolezza, perplessità e sproporzione dell’azione amministrativa. Con motivi aggiunti sono state impugnate le note con cui la Città Metropolitana ha confermato la prescrizione sulle acque meteoriche, dopo il chiarimento regionale, e ha intimato l’invio del cronoprogramma entro cinque giorni. Il giudice ha preliminarmente respinto l’eccezione di acquiescenza, ritenendo che le richieste di riesame, la partecipazione al tavolo tecnico e la richiesta di proroga costituissero condotte collaborative e non una rinuncia chiara e univoca alla tutela giurisdizionale.

La decisione

Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono stati accolti. La prima prescrizione sulle emissioni è stata annullata perché formulata in termini generici e indeterminati: l’espressione “condizioni ammissibili” non era definita dall’amministrazione e rimetteva al gestore la scelta delle modalità di monitoraggio, esponendolo a contestazioni successive. Il vizio è stato ricondotto all’eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione e manifesta irragionevolezza. La seconda prescrizione è stata annullata perché il limite emissivo e la frequenza annuale erano stati mutuati da BAT riferite alla macinatura dei cereali, attività non direttamente applicabile allo stabilimento, senza un adeguato percorso tecnico-giuridico. L’amministrazione non aveva illustrato le valutazioni concrete svolte ai sensi dell’art. 29-sexies, comma 5-ter, del d.lgs. n. 152/2006, né aveva applicato i criteri dell’Allegato XI; ARPA aveva fornito una motivazione soltanto apparente e la Città Metropolitana si era limitata a recepirla. Il principio di precauzione non poteva colmare il deficit istruttorio e motivazionale, richiedendo esso stesso un’istruttoria approfondita, parametri tecnici rigorosi e un’analisi documentata del rischio. Anche la prescrizione sulle acque meteoriche è stata annullata per difetto di istruttoria e motivazione. L’inclusione dell’attività nell’elenco indicativo dell’art. 8 del regolamento regionale non determinava automaticamente l’applicazione del regime più restrittivo del Capo II: occorreva accertare concretamente il rischio di dilavamento di sostanze pericolose con riferimento alle specifiche superfici. L’amministrazione aveva omesso tale verifica, non aveva adeguatamente considerato il precedente titolo del 2021, che aveva ritenuto applicabile l’art. 5 del regolamento, e aveva adottato la prescrizione mentre chiedeva ancora alla Regione un chiarimento interpretativo, evidenziando la perplessità dell’azione amministrativa. La nota regionale non doveva essere autonomamente impugnata, poiché aveva natura meramente chiarificatrice e non lesiva. Sono state annullate anche la nota di conferma della prescrizione e quella successiva di intimazione all’invio del cronoprogramma, quest’ultima in via derivata. L’annullamento opera in parte qua, con salvezza delle rideterminazioni dell’autorità competente conformi ai principi enunciati. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 29-octies d.lgs. n. 152/2006

  Il riesame tiene conto di tutte le conclusioni sulle BAT, nuove o aggiornate, applicabili all'installazione e adottate da quando l'autorizzazione è stata concessa o da ultimo riesaminata, nonché di eventuali nuovi elementi che possano condizionare l'esercizio dell'installazione. Nel caso di installazioni complesse, in cui siano applicabili più conclusioni sulle BAT, il riferimento va fatto, per ciascuna attività, prevalentemente alle conclusioni sulle BAT pertinenti al relativo settore industriale.

  Nel riesame dell’AIA devono essere considerate le BAT pertinenti e applicabili allo specifico settore e all’attività concretamente esercitata.

• art. 29-sexies, comma 5-ter, d.lgs. n. 152/2006

  l'autorità competente, consultato il gestore, stabilisce le condizioni dell'autorizzazione tenendo conto dei criteri di cui all'Allegato XI

  Quando l’attività o il processo non è contemplato dalle BAT, l’autorità deve determinare le condizioni autorizzative sulla base di un autonomo percorso istruttorio e motivazionale, consultando il gestore e applicando i criteri dell’Allegato XI.

• Allegato XI alla parte II del d.lgs. n. 152/2006

  I criteri dell’Allegato XI costituiscono parametro vincolante di riferimento per la determinazione delle condizioni AIA in caso di lacuna delle BAT applicabili.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  I rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione sono improntati ai principi di collaborazione e buona fede; la partecipazione del privato a interlocuzioni e tavoli tecnici non integra acquiescenza se manca una manifestazione chiara e univoca di accettazione dell’atto.

• art. 24 Cost.

  Non può desumersi una rinuncia preventiva alla tutela giurisdizionale da condotte collaborative o dalla ricerca di una soluzione amministrativa alternativa, in assenza di una volontà espressa o inequivocamente concludente.

• art. 14-ter, comma 7, l. n. 241/1990

  La determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi costituisce l’atto conclusivo del procedimento, ma deve poggiare su un’istruttoria e una motivazione adeguate.

• art. 8 reg. reg. Puglia n. 26/2013

  le operazioni di convogliamento, separazione, raccolta, trattamento e scarico delle acque di prima pioggia e di lavaggio sono soggette alle disposizioni del Capo II soltanto qualora provengano da superfici in cui vi sia il rischio di dilavamento di sostanze pericolose o di altre sostanze che possano pregiudicare il conseguimento e/o mantenimento degli obiettivi di qualità dei corpi recettori

  L’elenco delle attività e dei settori produttivi ha valore meramente indicativo; l’applicazione del Capo II richiede una verifica concreta del rischio di dilavamento con riferimento alle specifiche superfici.

• art. 5 reg. reg. Puglia n. 26/2013

  Il regime applicabile alle acque meteoriche deve essere individuato sulla base delle concrete caratteristiche dell’impianto e delle superfici interessate.

• decisione di esecuzione UE 2019/2031 della Commissione del 12 novembre 2019

  I valori della Tabella 15, riferiti alla macinatura dei cereali, non possono essere automaticamente applicati a un pastificio la cui attività non è direttamente contemplata; il loro eventuale utilizzo richiede una specifica giustificazione tecnico-giuridica.

Massime di principio

• Una prescrizione autorizzativa è illegittima per indeterminatezza quando non definisce preventivamente i parametri tecnici e le condizioni di adempimento, rimettendo al privato la scelta delle modalità esecutive e lasciandolo esposto a contestazioni ex post dell’autorità di controllo.
• Quando l’attività o il processo non è direttamente contemplato dalle BAT applicabili, l’autorità competente deve svolgere un’autonoma istruttoria tecnica, consultare il gestore, applicare i criteri normativi pertinenti e motivare puntualmente la scelta dei limiti emissivi e delle frequenze di monitoraggio; non è sufficiente richiamare BAT riferite a un’attività diversa o recepire una valutazione tecnica meramente ipotetica.
• Il principio di precauzione non consente di imporre limiti o prescrizioni privi di adeguata istruttoria: la misura cautelare deve fondarsi su parametri tecnici rigorosi, su un’analisi documentata del rischio potenziale e su una motivazione idonea a dimostrare la proporzionalità dell’intervento.
• L’inclusione di un’attività nell’elenco indicativo previsto da una disciplina regionale sulle acque meteoriche non determina automaticamente l’applicazione del regime più restrittivo; l’autorità deve accertare concretamente il rischio di dilavamento di sostanze pericolose in relazione alle specifiche superfici interessate.
• In assenza di sopravvenienze fattuali o giuridiche, l’amministrazione che intenda discostarsi da una precedente valutazione tecnica favorevole deve fornire una motivazione puntuale sulle ragioni del mutamento; una successiva nota di conferma non può introdurre ex post elementi istruttori e motivazionali mancanti nell’atto originario.
• La richiesta di riesame, la partecipazione a tavoli tecnici e la collaborazione procedimentale del privato non costituiscono acquiescenza all’atto amministrativo né rinuncia preventiva alla tutela giurisdizionale, salvo che emerga una volontà espressa o inequivocabilmente concludente di accettazione.

Come è indicizzato