Sentenza n. 9209/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto l'ottemperanza alla sentenza del TAR Lazio n. 16139/2024, passata in giudicato, che aveva annullato il precedente rigetto dell'istanza di riesame della decadenza integrale dagli incentivi fotovoltaici, lasciando invece intatto il provvedimento originario di decadenza. Ha domandato anche la nomina di un commissario ad acta e l'emanazione o determinazione del provvedimento in luogo del GSE. Con motivi aggiunti ha dedotto la nullità del nuovo provvedimento GSE del 27 ottobre 2025 per violazione o elusione del giudicato, sostenendo che il Gestore non avrebbe correttamente valutato l'effetto di variante urbanistica dell'autorizzazione unica regionale, il bilanciamento tra interessi pubblici e privati e la possibilità di applicare una decurtazione degli incentivi in alternativa alla decadenza. In via subordinata ha chiesto la conversione del rito e l'annullamento del nuovo provvedimento, lamentando l'indebito sindacato del titolo autorizzativo, il mancato coinvolgimento dell'ente competente e la violazione dei limiti del potere di autotutela. Il GSE ha sostenuto di avere riesaminato i presupposti di incentivabilità, non i titoli edilizi, e ha eccepito l'inammissibilità dell'azione di annullamento per l'inoppugnabilità della decadenza originaria. I Ministeri hanno eccepito il difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di difetto di legittimazione passiva dei Ministeri, poiché erano già parti del giudizio definito dalla sentenza della cui ottemperanza si discute. Ha respinto anche le eccezioni di inammissibilità dell'azione di annullamento, ritenendo che la permanenza della decadenza originaria non impedisse il rinnovo della valutazione dell'istanza di riesame. Nel merito, ha chiarito che la sentenza ottemperanda aveva annullato soltanto il precedente rigetto dell'istanza di riesame e non il provvedimento di decadenza del 2020. L'effetto conformativo imponeva al GSE di riesaminare l'istanza, motivando sul rapporto tra variante comunale e autorizzazione unica regionale, valutando i requisiti di ammissione, il bilanciamento degli interessi e l'eventuale applicabilità della decurtazione in alternativa alla decadenza, ma lasciava al Gestore il potere discrezionale di decidere l'esito del riesame. Secondo il TAR, il nuovo provvedimento del 27 ottobre 2025 ha effettuato tali valutazioni, esaminando gli effetti dell'autorizzazione unica, la sussistenza dei presupposti per gli incentivi, l'impossibilità della decurtazione e la prevalenza dell'interesse pubblico. Pertanto non vi è stata violazione o elusione del giudicato, ma rinnovato esercizio del potere amministrativo. Le eventuali censure relative al contenuto e alla legittimità sostanziale del nuovo provvedimento riguardano lo spazio valutativo lasciato all'amministrazione e devono essere esaminate nel giudizio ordinario di cognizione, non nel rito dell'ottemperanza. Il ricorso in ottemperanza è stato quindi respinto; quanto alla domanda subordinata di annullamento, il rito è stato convertito in rito ordinario, con prosecuzione del giudizio e fissazione dell'udienza al 27 ottobre 2026. Le spese sono state rimesse alla sentenza definitiva.

Norme richiamate

• art. 114, comma 4, lett. a) e d), c.p.a.

  Prevede i poteri del giudice dell'ottemperanza di determinare il contenuto del provvedimento o emanarlo in luogo dell'amministrazione e di nominare un commissario ad acta.

• art. 32 c.p.a.

  Consente al giudice di qualificare la domanda e disporre la conversione del rito quando la controversia debba proseguire secondo il rito ordinario di cognizione.

• art. 56, comma 8, D.L. 76/2020

  Disciplina il procedimento di riesame dei provvedimenti di decadenza dagli incentivi, imponendo al GSE di pronunciarsi sull'istanza e rimettendogli la valutazione della situazione di fatto e di diritto e degli interessi coinvolti.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Costituisce, insieme all'art. 56, comma 8, D.L. 76/2020, la base normativa del riesame del provvedimento di decadenza alla luce dei presupposti dell'autotutela.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I presupposti dell'annullamento d'ufficio, inclusi l'interesse pubblico, il termine ragionevole e la ponderazione degli interessi, orientano la valutazione del provvedimento di decadenza nel procedimento di riesame.

• art. 12, comma 3, d.lgs. 387/2003

  l'autorizzazione unica ... costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico

  L'autorizzazione unica regionale può produrre un effetto di variante urbanistica rilevante per la valutazione dell'accesso agli incentivi; il GSE deve esaminarne motivatamente il rapporto con la precedente disciplina urbanistica.

• art. 65 D.L. 1/2012, convertito in l. 27/2012

  È richiamato dal GSE nel riesame quale normativa di riferimento per la valutazione dei presupposti di incentivazione.

Massime di principio

• Quando una sentenza annulla soltanto il provvedimento di rigetto di un'istanza di riesame e non il provvedimento originario oggetto del riesame, l'effetto conformativo impone all'amministrazione di rinnovare la valutazione dell'istanza secondo le indicazioni giudiziali, senza imporre necessariamente il ritiro dell'atto originario o uno specifico esito favorevole.
• L'annullamento giurisdizionale produce effetti demolitori, ripristinatori e conformativi: l'amministrazione conserva il pieno potere decisionale nella riedizione, purché lo eserciti nel rispetto delle statuizioni della sentenza e delle regole di motivazione da essa fissate.
• Non sussiste violazione o elusione del giudicato quando il nuovo provvedimento, adottato in riedizione del potere, esamina gli elementi indicati dalla sentenza e motiva nuovamente su di essi, anche giungendo a un esito sfavorevole al privato. Le censure riguardanti il merito valutativo o la legittimità sostanziale del nuovo atto appartengono al giudizio di cognizione.
• Nel giudizio di ottemperanza il giudice deve distinguere le doglianze attinenti all'esecuzione del giudicato da quelle relative al nuovo esercizio del potere. Se esclude la nullità per violazione o elusione del giudicato, deve convertire il rito e consentire la prosecuzione della domanda di annullamento nella sede cognitoria.
• Nel procedimento di riesame della decadenza dagli incentivi, l'amministrazione deve considerare i presupposti dell'autotutela, l'interesse pubblico, il termine ragionevole, gli interessi del destinatario e dei controinteressati, nonché la possibilità di una misura meno afflittiva quale la decurtazione, quando prevista dalla disciplina applicabile.

Come è indicizzato