Sentenza n. 5533/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Sologas, seconda classificata nella gara europea a procedura aperta per l’affidamento di lavori di installazione di contatori statici smart wireless, finanziati dal PNRR, aveva impugnato l’aggiudicazione del lotto 1 ad A.V. Studio S.r.l. Il TAR, ritenendo ormai improcedibili le domande di annullamento e di inefficacia del contratto, aveva accertato ex art. 34, comma 3, c.p.a. l’illegittimità dell’azione amministrativa limitatamente alla ritenuta omessa verifica dell’equivalenza tra il CCNL metalmeccanici applicato dall’aggiudicataria e il CCNL Gas Acqua indicato nella lex specialis, respingendo le ulteriori censure. La stazione appaltante ha proposto appello deducendo: a) erronea affermazione dell’interesse di Sologas all’accertamento ai fini risarcitori, in assenza di una dichiarazione specifica e in presenza della sola riserva di proporre separatamente la domanda risarcitoria; b) violazione degli artt. 11 e 110 e dell’Allegato I.01 del d.lgs. n. 36/2023, nonché travisamento dei fatti, poiché la stazione appaltante avrebbe svolto la verifica di equivalenza mediante il confronto tra i contratti collettivi, ritenendo superflui ulteriori approfondimenti; c) contraddittorietà della motivazione del TAR, che aveva ritenuto congrua l’offerta economica ma omessa la verifica di equivalenza, benché quest’ultima fosse funzionale alla valutazione di congruità. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha chiesto l’estromissione per difetto di legittimazione passiva, sostenendo di non essere autore degli atti impugnati.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto la richiesta di estromissione del Ministero, ritenendo applicabile l’art. 12-bis, comma 5, d.l. n. 68/2022, che prevede il litisconsorzio necessario delle amministrazioni centrali titolari degli interventi finanziati dal PNRR, anche quando gli atti siano adottati dal soggetto attuatore. Il primo motivo d’appello è stato rigettato: ai fini della pronuncia di mero accertamento dell’illegittimità ex art. 34, comma 3, c.p.a., è sufficiente la dichiarazione dell’interesse risarcitorio; tale dichiarazione può essere desunta dalla riserva di proporre in separato giudizio la domanda di risarcimento, se ribadita nella memoria ex art. 73 c.p.a. Il secondo motivo è stato accolto. Il TAR aveva interpretato erroneamente le difese della stazione appaltante, dalle quali emergeva che una verifica dell’equivalenza era stata svolta mediante il confronto tra i due CCNL, mentre era stata ritenuta superflua un’ulteriore istruttoria. La verifica dell’equivalenza è un adempimento obbligatorio, ma nel caso concreto risultava effettuata, anche alla luce dell’esclusione dell’anomalia dell’offerta e del provvedimento di aggiudicazione. La valutazione positiva non è stata ritenuta manifestamente irragionevole o illogica, poiché l’unico profilo contestato, relativo al livello retributivo, non era pertinente al concreto inquadramento dei lavoratori. È stato assorbito il terzo motivo, relativo alla contraddittorietà della motivazione. In riforma della sentenza appellata, il ricorso introduttivo è stato integralmente rigettato. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate integralmente tra tutte le parti.

Norme richiamate

• art. 12-bis, comma 5, d.l. n. 68/2022

  Prevede il litisconsorzio necessario delle amministrazioni centrali titolari degli interventi previsti nel PNRR nei giudizi concernenti tali interventi, anche se gli atti impugnati sono stati adottati dal soggetto attuatore.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice di accertare l’illegittimità dell’atto quando l’annullamento non risulti più utile, purché sussista l’interesse ai fini risarcitori.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Richiede, per l’accertamento dell’illegittimità ai fini risarcitori, una dichiarazione dell’interesse risarcitorio; la dichiarazione è condizione necessaria e sufficiente e non richiede la contestuale proposizione della domanda risarcitoria.

• art. 30, comma 5, c.p.a.

  «nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza»

  Consente di proporre la domanda risarcitoria anche successivamente al giudizio di impugnazione, entro il termine previsto, sicché è sufficiente una previa dichiarazione dell’interesse risarcitorio.

• art. 73 c.p.a.

  La dichiarazione dell’interesse ai fini risarcitori può essere resa nelle memorie depositate nei termini processuali previsti.

• artt. 11, commi 2, 3 e 4, d.lgs. n. 36/2023

  Impongono alla stazione appaltante di acquisire e verificare la dichiarazione dell’operatore economico relativa all’applicazione del CCNL indicato nella lex specialis o all’equivalenza delle tutele.

• art. 110 d.lgs. n. 36/2023

  La verifica dell’equivalenza delle tutele collettive si coordina con la verifica di congruità dell’offerta.

• Allegato I.01 al d.lgs. n. 36/2023

  Disciplina la presunzione di equivalenza, i criteri di verifica e l’obbligo della stazione appaltante di verificare la dichiarazione di equivalenza prima dell’affidamento o dell’aggiudicazione.

• art. 2, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 209/2024

  Ha modificato, dal 31 dicembre 2024, l’art. 11, comma 3, del d.lgs. n. 36/2023, confermando l’obbligatorietà della verifica della dichiarazione di equivalenza.

• art. 125 c.p.a.

  Richiamato dal TAR, insieme all’art. 48, comma 4, d.l. n. 77/2021, per dichiarare improcedibili le domande di annullamento e di inefficacia del contratto relative alla procedura finanziata dal PNRR.

• art. 48, comma 4, d.l. n. 77/2021

  Richiamato dal TAR nel regime processuale applicabile agli interventi finanziati dal PNRR.

Massime di principio

• Quando l’annullamento dell’atto non è più utile, il giudice amministrativo può accertarne l’illegittimità ai fini risarcitori se il ricorrente dichiara di avere tale interesse; la dichiarazione è necessaria e sufficiente e non richiede né l’esposizione dei presupposti della futura domanda né la sua contestuale proposizione.
• La dichiarazione dell’interesse risarcitorio può essere validamente contenuta nella riserva di proporre la domanda di risarcimento in separato giudizio, purché tale riserva sia formulata nei termini processuali pertinenti e, se necessario, ribadita nelle memorie ex art. 73 c.p.a.
• Prima dell’affidamento o dell’aggiudicazione, la stazione appaltante deve verificare la dichiarazione di equivalenza delle tutele prevista quando l’operatore economico applica un CCNL diverso da quello indicato nella lex specialis.
• La verifica di equivalenza dei CCNL può essere svolta mediante il confronto tra i contratti collettivi, senza che sia sempre necessaria un’ulteriore istruttoria, purché la valutazione risulti adeguata e non sia manifestamente irragionevole o illogica rispetto ai profili concretamente contestati.
• La positiva valutazione di congruità dell’offerta e il provvedimento di aggiudicazione possono costituire elementi dai quali desumere l’avvenuto svolgimento della verifica di equivalenza, se il complessivo procedimento evidenzia che tale verifica è stata effettivamente compiuta.
• Nei giudizi concernenti interventi finanziati dal PNRR, l’amministrazione centrale titolare dell’intervento è litisconsorte necessario anche quando non abbia adottato direttamente gli atti impugnati.

Come è indicizzato