Corte di giustizia, Sentenza C-308/22

Autorizzazione zonale di un prodotto fitosanitario e margine dello Stato membro interessato

La sentenza riguarda un rinvio pregiudiziale del College van Beroep voor het bedrijfsleven (Paesi Bassi) in una controversia tra PAN Europe e il CTGB, con intervento di Corteva Agriscience Netherlands BV, relativa all’estensione dell’autorizzazione del prodotto fitosanitario Closer contenente sulfoxaflor.

Fatti e procedimento principale

Corteva aveva chiesto l’estensione dell’autorizzazione del prodotto per colture aperte di cavolo e patate nella zona B (centro). La Irlanda, quale Stato membro che esamina la domanda ai sensi dell’articolo 36, paragrafo 1, del regolamento n. 1107/2009, aveva effettuato la valutazione scientifica dei rischi senza utilizzare il documento d’orientamento EFSA del 2013 sui rischi per le api, ritenendo sufficiente il documento del 2002 sull’ecotossicologia terrestre.

Sulla base di tale valutazione, il CTGB aveva concesso l’estensione dell’autorizzazione nel 2019, imponendo una restrizione per la tutela di api e bombi. PAN Europe aveva contestato la decisione, sostenendo che la valutazione irlandese non fosse basata sulle conoscenze scientifiche e tecniche attuali e che, in forza del principio di precauzione, dovessero essere considerate anche conoscenze più recenti, inclusi i contenuti del documento EFSA del 2013.

Normativa rilevante

La Corte esamina soprattutto il regolamento (CE) n. 1107/2009, in particolare:

• articolo 1, paragrafi 3 e 4, sullo scopo del regolamento e sul principio di precauzione;
• articolo 4, sui criteri di approvazione delle sostanze attive;
• articoli 28, 29 e 31, sui requisiti e contenuto dell’autorizzazione;
• articoli 33, 35 e 36, sulla procedura di autorizzazione zonale;
• articolo 44, su revoca o modifica dell’autorizzazione;
• articolo 56, sugli obblighi di notifica di nuove informazioni;
• articolo 69, sulle misure di emergenza;
• articolo 77, sui documenti d’orientamento;
• articolo 84, sull’adozione dei principi uniformi. Rilevanti anche il regolamento (UE) n. 546/2011, che fissa i principi uniformi di valutazione, la Carta dei diritti fondamentali (articolo 47), l’articolo 267 TFUE, la direttiva 2009/128/CE e la direttiva 91/414/CEE richiamate nel contesto normativo.

Prima questione: margine di discrezionalità dello Stato membro interessato

La Corte afferma che la procedura dell’articolo 36 distingue chiaramente tra:

• lo Stato membro che esamina la domanda, cui spetta la valutazione del rischio;
• lo Stato membro interessato, cui spetta decidere sull’autorizzazione nel proprio territorio sulla base di quella valutazione.

Tuttavia, lo Stato membro interessato non è vincolato in modo assoluto dalla valutazione del relatore zonale. Può imporre condizioni supplementari o rifiutare l’autorizzazione se, ai sensi dell’articolo 36, paragrafo 3, ha fondate ragioni per ritenere che, per le specifiche condizioni ambientali o agricole del suo territorio, il prodotto comporti ancora un rischio inaccettabile. La Corte collega tale soluzione all’obiettivo del regolamento di garantire un elevato livello di protezione della salute e dell’ambiente, in attuazione del principio di precauzione.

Seconda questione: tutela giurisdizionale effettiva

La Corte precisa che le conclusioni della valutazione effettuata dallo Stato membro relatore zonale devono poter essere prese in considerazione dal giudice nazionale dello Stato membro interessato quando questi esamina la legittimità della decisione adottata ai sensi dell’articolo 36, paragrafi 2 o 3.

Il giudice nazionale deve verificare la conformità della decisione alle condizioni sostanziali e procedurali previste dal regolamento, ma non può sostituire la propria valutazione tecnico-scientifica a quella dell’autorità competente, dato l’alto livello di complessità scientifica della materia. In questo modo la Corte concilia l’esigenza di tutela giurisdizionale effettiva con il riparto di competenze tecniche previsto dal regolamento.

Terza questione: insufficiente motivazione della valutazione zonale

Se lo Stato membro interessato ritiene la valutazione del relatore zonale insufficientemente motivata, il diritto dell’Unione non impone di coinvolgere nuovamente lo Stato membro relatore per effettuare una nuova valutazione.

La Corte osserva che il regolamento n. 1107/2009 non disciplina espressamente il modo di risolvere tali divergenze. Resta però fermo che lo Stato membro interessato, se rifiuta l’autorizzazione, deve fornire una motivazione tecnica o scientifica e che, in seguito, può comunque intervenire la disciplina del riesame, revoca o modifica dell’autorizzazione ai sensi dell’articolo 44.

Quarta e quinta questione: documenti d’orientamento e conoscenze scientifiche aggiornate

La Corte chiarisce che, ai fini dell’articolo 29, paragrafo 1, lettera e), e dell’articolo 36, paragrafo 2, possono essere invocati i dati scientifici o tecnici più affidabili disponibili, anche se non risultano da documenti d’orientamento già adottati dalla Commissione o se sono successivi alla domanda.

L’espressione dell’articolo 36, paragrafo 1, relativa all’uso dei documenti d’orientamento disponibili al momento della domanda non significa che l’autorità debba limitarsi a quelli. I documenti d’orientamento hanno natura non vincolante e, in caso di assenza o inadeguatezza, la valutazione deve basarsi sulle migliori conoscenze scientifiche e tecniche disponibili, incluse le più recenti ricerche internazionali.

La Corte esclude anche che ciò contrasti con il principio di certezza del diritto: nel settore dei prodotti fitosanitari, il principio di precauzione impone di tenere conto dell’evoluzione delle conoscenze, anche durante la procedura o nel periodo di validità dell’autorizzazione.

Dispositivo

La Corte conclude che:

• lo Stato membro interessato può discostarsi dalla valutazione del relatore zonale nei casi previsti dall’articolo 36, paragrafo 3, secondo comma;
• il giudice nazionale può prendere in considerazione la valutazione del relatore, ma non sostituirsi all’autorità tecnica;
• lo Stato membro interessato non è tenuto a coinvolgere nuovamente il relatore se ritiene la valutazione insufficientemente motivata;
• possono essere addotti tutti i dati scientifici o tecnici più attendibili disponibili, anche non ancora recepiti in documenti d’orientamento formalmente adottati.

Principi pratici per il professionista

La pronuncia rafforza l’idea che, nel regime del regolamento n. 1107/2009, il principio di precauzione e l’elevato livello di protezione prevalgono su una lettura rigidamente formalistica della cooperazione zonale. Per gli operatori economici, ciò significa che l’autorizzazione di un prodotto fitosanitario può essere rimessa in discussione anche alla luce di evidenze scientifiche più recenti rispetto a quelle impiegate nello screening zonale iniziale. Per le amministrazioni nazionali, la sentenza conferma un margine di intervento autonomo, ma anche l’obbligo di motivare tecnicamente eventuali scostamenti dalla valutazione del relatore.