Sentenza n. 99/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente contestava la richiesta comunale di pagamento di euro 123.125,06, successivamente rateizzata, formulata oltre tre anni dopo la presentazione di una SCIA alternativa al permesso di costruire del 29 dicembre 2021 e dopo la precedente determinazione del contributo di costruzione in euro 3.134,66. Secondo la ricorrente, l'immobile era destinato fin dal 2005, in base al certificato di agibilità, ad attività produttiva e tale destinazione era coerente con l'attività di prestazione di servizi sanitari esercitata da oltre vent'anni. La SCIA avrebbe riguardato la ristrutturazione e riqualificazione energetica dell'immobile, l'ampliamento dell'attività esistente mediante trasformazione di un magazzino in uffici amministrativi e sala riunioni e la realizzazione di un soppalco di 26,61 mq, senza mutamento della categoria funzionale dell'intera unità immobiliare. Sono stati dedotti: difetto di istruttoria, erroneità dei presupposti di fatto e di diritto, violazione degli artt. 16, 19 e 23-ter d.P.R. 380/2001, contraddittorietà e illogicità; irrilevanza urbanistica del passaggio da produttivo a direzionale, appartenendo entrambi gli usi alla medesima categoria funzionale; erronea estensione del calcolo all'intera unità immobiliare, mentre gli interventi avrebbero interessato meno di un terzo della superficie; erronea qualificazione della SCIA come intervento in sanatoria; difetto di motivazione della richiesta di pagamento e lesione del diritto di difesa per mancata indicazione dei presupposti normativi e regolamentari applicati. Il Comune aveva eccepito l'inammissibilità per mancata impugnazione delle NTO del Piano degli Interventi, sostenendo che esse costituivano il fondamento della distinzione tra usi e dei relativi carichi urbanistici.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di inammissibilità, ritenendo che la controversia sulla spettanza e liquidazione degli oneri di urbanizzazione rientri nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e non sia soggetta alle regole e ai termini delle azioni impugnatorie ordinarie. In tale ambito il giudice può disapplicare il regolamento comunale in applicazione della gerarchia delle fonti. Nel merito, il ricorso è stato accolto sulla base delle prime due censure, ritenute assorbenti. Il certificato di agibilità del 2005 legittimava la destinazione produttiva di tutti i locali e l'attività di prestazione di servizi sanitari è stata qualificata come attività industriale ai sensi dell'art. 2195 c.c. La SCIA del 2021, alla luce della relazione tecnica, riguardava la trasformazione di una parte dei locali in uffici e sale riunioni a supporto della medesima attività sanitaria, non il mutamento della destinazione d'uso dell'intera unità immobiliare. Il diverso utilizzo di alcuni locali poteva incidere sul carico urbanistico e giustificare un contributo di costruzione, ma soltanto limitatamente ai nuovi spazi destinati a ufficio. Applicando l'art. 23-ter d.P.R. 380/2001 vigente al momento della SCIA, il TAR ha rilevato che il mutamento rilevante richiede l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare a una diversa categoria funzionale; le destinazioni produttiva e direzionale erano comprese nella medesima categoria funzionale. Le NTO comunali non potevano quindi attribuire rilievo decisivo a sottocategorie o sottofunzioni in contrasto con la disciplina statale. Sono stati annullati i provvedimenti impugnati, ferma restando la possibilità per il Comune di riquantificare il contributo sulla sola superficie dei locali convertiti a uso ufficio. Il Comune è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 2.000,00 oltre accessori di legge, se dovuti.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi a oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia di urbanistica ed edilizia, concernenti tutti gli aspetti dell'uso del territorio; il TAR lo applica alla controversia sulla spettanza e liquidazione del contributo per oneri di urbanizzazione.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa, da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate: […] b) produttiva e direzionale […]

  Il mutamento d'uso è urbanisticamente rilevante quando comporta l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare a una diversa categoria funzionale. Poiché produttivo e direzionale rientravano nella stessa categoria funzionale, il Comune non poteva qualificare come rilevante il cambio d'uso dell'intera unità sulla sola base delle sottocategorie previste dalle NTO.

• art. 16 d.P.R. 380/2001

  Rilevante nel quadro della disciplina del contributo di costruzione; il contributo può essere correlato alla concreta trasformazione edilizia e urbanistica, ma nel caso deciso non poteva essere calcolato sull'intera unità immobiliare.

• art. 42, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Richiamato dal Comune per preannunciare l'applicazione di sanzioni in caso di omesso o ritardato pagamento; la richiesta di pagamento è stata annullata nei limiti accertati dal TAR.

• art. 2195 c.c.

  Utilizzato per qualificare come attività industriale l'attività imprenditoriale diretta alla prestazione di servizi sanitari.

• art. 17, comma 1, d.l. 133/2014, convertito dalla l. 164/2014

  Ha introdotto l'art. 23-ter d.P.R. 380/2001, che ha perimetrato il mutamento rilevante della destinazione d'uso mediante il riferimento alle categorie funzionali.

Massime di principio

• Nelle controversie sulla spettanza e liquidazione del contributo di costruzione, rientranti nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, la tutela non è soggetta alle regole e ai termini decadenziali propri dell'azione generale di annullamento; il giudice può inoltre disapplicare le norme regolamentari comunali contrastanti con fonti sovraordinate.
• Ai sensi dell'art. 23-ter d.P.R. 380/2001, vigente al momento dell'intervento, il mutamento di destinazione d'uso è rilevante quando comporta l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare a una diversa categoria funzionale; la distinzione comunale tra sottocategorie o sottofunzioni non può trasformare in mutamento rilevante un passaggio interno alla medesima categoria funzionale.
• Quando un intervento edilizio destina soltanto una parte dei locali a uffici o ad altri usi accessori e strumentali alla medesima attività produttiva già esercitata nell'immobile, il contributo di costruzione può essere quantificato, ove dovuto, in relazione alla concreta superficie interessata dalla trasformazione e non all'intera unità immobiliare.
• La qualificazione dell'attività di prestazione di servizi sanitari come attività industriale, ai sensi dell'art. 2195 c.c., può rilevare per verificare la permanenza della destinazione produttiva dell'immobile e per escludere un mutamento di categoria funzionale.

Come è indicizzato