Sentenza n. 250/2026 - Bari, Sezione 1

Esito

La controversia

La controversia riguarda una gara telematica, da aggiudicare al prezzo più basso, per il riutilizzo a fini irrigui delle acque reflue del depuratore di Trani. L'impresa ricorrente, originariamente aggiudicataria con un ribasso del 29,69% e con costi della manodopera inferiori a quelli indicati dalla stazione appaltante, aveva già ottenuto una rinnovata aggiudicazione dopo una prima verifica dei giustificativi. A seguito della sentenza del Consiglio di Stato n. 126/2025, il Comune ha riattivato il procedimento di verifica della congruità dell'offerta, con particolare riguardo ai costi della manodopera e ad alcune voci relative ai materiali. Il RUP ha ritenuto i giustificativi incompleti e non idonei a dimostrare la sostenibilità dell'offerta; il Comune ha quindi adottato la determinazione n. 207/2025, successivamente rettificata, revocando le precedenti aggiudicazioni e procedendo all'aggiudicazione in favore della seconda classificata. La ricorrente ha dedotto, tra l'altro, la nullità della determinazione per errori nell'indicazione degli estremi delle sentenze e degli atti revocati; la violazione degli artt. 95, comma 10, e 97 del d.lgs. n. 50/2016; la confusione tra verifica dei costi della manodopera e verifica dell'anomalia; l'illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà e carenza dell'istruttoria e della motivazione; l'omessa considerazione del fatto che le tabelle ministeriali costituirebbero soltanto un parametro e che l'eventuale scostamento sarebbe stato coperto dall'utile d'impresa; nonché la violazione del contraddittorio procedimentale. Con i motivi aggiunti ha impugnato gli atti successivi di aggiudicazione, rettifica ed efficacia dell'aggiudicazione, chiedendo anche la declaratoria di inefficacia del contratto e il risarcimento in forma specifica o per equivalente.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo. Gli errori contenuti nella determinazione n. 207/2025, relativi al numero della sentenza del Consiglio di Stato e agli estremi della precedente determinazione di riaggiudicazione, sono stati qualificati come meri errori materiali, riconoscibili dalla lettura complessiva dell'atto e comunque non riconducibili alle ipotesi tassative di nullità dell'art. 21-septies l. 241/1990. Gli errori sono stati inoltre rettificati dalla determinazione n. 453/2025, con conseguente sopravvenuta carenza di interesse relativamente a tale profilo. Nel merito, il TAR ha ritenuto vincolante la portata conformativa della sentenza del Consiglio di Stato n. 126/2025, che aveva imposto alla stazione appaltante di rinnovare la verifica della congruità dell'offerta senza sostituirsi al potere discrezionale dell'amministrazione e valutando l'idoneità dei giustificativi già prodotti quanto ai costi della manodopera, ai materiali, ai preventivi e alla documentazione allegata. La stazione appaltante non poteva utilizzare nuova documentazione giustificativa presentata dopo la sentenza d'appello; correttamente, quindi, il RUP ha ritenuto inutilizzabili i nuovi preventivi e il libro dei cespiti. Il richiamo all'utile d'impresa è stato ritenuto privo di rilievo nella specifica vicenda, perché non poteva superare i limiti conformativi fissati dal giudicato. Il giudizio di anomalia e la verifica dei costi della manodopera rientrano nella discrezionalità tecnica dell'amministrazione. Il sindacato giurisdizionale è limitato alla logicità, ragionevolezza, adeguatezza dell'istruttoria e assenza di errori macroscopici, senza possibilità per il giudice di effettuare una propria autonoma verifica della congruità dell'offerta o di sostituirsi alla stazione appaltante. Nel caso concreto, le valutazioni del RUP sulle sedici voci di costo indicate dalla stessa impresa sono state ritenute ampie, puntuali, esaustive e non palesemente incongrue, irragionevoli o erronee. I motivi aggiunti del 29 aprile 2025 sono stati respinti quanto alla rettifica della determinazione n. 207/2025 e dichiarati in parte improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse quanto agli atti di aggiudicazione e alla rettifica della determinazione n. 290/2025. I motivi aggiunti del 1° luglio 2025, rivolti contro la dichiarazione di efficacia dell'aggiudicazione e contro il contratto, sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse, in ragione dell'infondatezza del ricorso principale. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore del Comune e della controinteressata, liquidate in euro 2.000 per ciascuna parte, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 95, comma 10, d.lgs. 50/2016

  La verifica dei costi della manodopera deve accertare la congruità e l'attendibilità dell'offerta quando l'operatore indica costi significativamente inferiori a quelli considerati dalla stazione appaltante.

• art. 97 d.lgs. 50/2016

  La verifica dei costi della manodopera può confluire nella verifica dell'anomalia dell'offerta quando la stazione appaltante attiva il relativo subprocedimento; la valutazione resta espressione di discrezionalità tecnica.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Gli errori materiali nell'indicazione di numeri e date di atti non determinano nullità quando la volontà amministrativa sia ricostruibile senza equivoci e l'errore non rientri nelle ipotesi tassative di nullità.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La disposizione è richiamata tra i motivi di ricorso, ma la sentenza non sviluppa una specifica ratio decidendi autonoma sul suo contenuto.

• art. 122 c.p.a.

  È richiamato in relazione alla declaratoria di inefficacia del contratto, domanda divenuta improcedibile a seguito del rigetto del ricorso principale.

• art. 124 c.p.a.

  È richiamato per il subentro nel contratto, già disposto dal TAR nella precedente sentenza e poi escluso dal Consiglio di Stato, che ha imposto la riedizione del potere amministrativo.

• art. 2 c.p.a.

  È richiamato nella ricostruzione della sentenza d'appello, con riferimento ai limiti del giudice amministrativo rispetto all'autonomia valutativa della pubblica amministrazione.

• art. 111 Cost.

  È richiamato nel quadro della censura, esaminata dal Consiglio di Stato, relativa al rispetto del giusto processo e al divieto per il giudice di sostituirsi all'amministrazione.

Massime di principio

• La verifica della congruità dei costi della manodopera può confluire nel procedimento di verifica dell'anomalia dell'offerta quando ricorrano i presupposti normativi o la stazione appaltante abbia attivato il relativo subprocedimento; la distinzione formale tra i due procedimenti non impedisce una valutazione coordinata dell'attendibilità complessiva dell'offerta.
• La valutazione di anomalia e congruità dell'offerta costituisce espressione di discrezionalità tecnica della stazione appaltante. Il giudice amministrativo può sindacarla soltanto per illogicità manifesta, arbitrarietà, irragionevolezza, travisamento dei fatti o inadeguatezza dell'istruttoria, ma non può compiere una propria autonoma verifica dei costi né sostituire il giudizio amministrativo con una diversa valutazione di merito.
• Quando il giudice amministrativo annulla un precedente giudizio di congruità e ordina la riedizione del potere, la stazione appaltante deve attenersi ai limiti conformativi stabiliti dalla pronuncia, valutando gli elementi indicati dal giudice e senza estendere la verifica a nuova documentazione giustificativa se tale possibilità è esclusa dalla decisione.
• Gli errori materiali nell'indicazione degli estremi di sentenze o provvedimenti non determinano la nullità dell'atto amministrativo quando la volontà dell'amministrazione sia comunque chiaramente ricostruibile dalla motivazione e dal contenuto complessivo dell'atto e l'errore sia emendabile mediante rettifica.
• Il giudice amministrativo, riscontrata l'illegittimità della valutazione amministrativa di congruità dell'offerta, non può disporre direttamente l'esclusione del concorrente e l'aggiudicazione al secondo classificato quando ciò richieda una valutazione discrezionale riservata alla stazione appaltante; deve invece limitarsi all'annullamento e alla riedizione del potere.

Come è indicizzato