Sentenza n. 143/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

Il cittadino e il comitato hanno impugnato il decreto regionale deducendo: violazione dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e dell’art. 49 TFUE, per avere l’amministrazione applicato la proroga legislativa delle concessioni demaniali marittime senza disapplicare la normativa nazionale incompatibile con il diritto dell’Unione e senza indire una procedura selettiva; in subordine, falsa applicazione della disciplina nazionale, poiché la concessionaria non avrebbe mai effettivamente avviato l’attività economica; sviamento, illogicità e difetto di istruttoria per la riattivazione di istanze risalenti già oggetto di precedenti determinazioni; contrasto della variante con il P.U.D.M. del Comune di Modica; violazione dell’art. 47 del Codice della navigazione per lavori eseguiti senza i necessari titoli e per ulteriori inadempimenti che avrebbero potuto determinare la decadenza dalla concessione. La controinteressata ha eccepito il difetto di legittimazione e interesse dei ricorrenti e la mancata impugnazione di atti presupposti, nonché l’inammissibilità dell’intervento di Legambiente. L’amministrazione ha sostenuto la legittimità dell’atto in base alla disciplina regionale e nazionale sopravvenuta e alla programmazione delle future gare.

La decisione

Il TAR ha ritenuto sussistenti la legittimazione e l’interesse del cittadino residente in prossimità dell’area, poiché la vicinitas era accompagnata dalla concreta allegazione di una possibile lesione derivante dalla modifica dell’assetto dei luoghi e dalla chiusura dell’area. Ha riconosciuto gli stessi requisiti al comitato locale, costituito anteriormente all’atto impugnato, dotato di finalità statutarie pertinenti, stabile collegamento territoriale, rappresentatività e attività concreta e protratta nel tempo. Ha invece estromesso l’associazione ricorrente, non avendo dimostrato un’attività sufficientemente consistente e protratta a tutela della specifica finalità ambientale né un pregiudizio concreto e attuale. Ha estromesso anche l’associazione interveniente, sia per mancata dimostrazione di un vantaggio, anche indiretto, derivante dall’accoglimento del ricorso, sia per difetto di prova della preventiva autorizzazione statutariamente necessaria a stare in giudizio. Ha respinto l’eccezione relativa alla mancata impugnazione degli atti presupposti, ritenendo che la concessione originaria e gli altri atti indicati non avessero autonoma portata lesiva immediata. Nel merito, ha accolto il primo motivo, ritenendo illegittima l’estensione della concessione sino al 30 settembre 2027. La proroga automatica prevista dall’art. 1, comma 1, del D.L. n. 131/2024, anche se qualificata come proroga tecnica, può essere compatibile con il diritto dell’Unione soltanto se concretamente funzionale a una procedura selettiva già indetta o programmata in tempi brevissimi, con indicazione nell’atto delle ragioni oggettive che rendono necessario il periodo transitorio. Il decreto impugnato non dava conto né dell’avvio né della programmazione immediata di una gara e si limitava a disporre la proroga, pur richiamando contraddittoriamente la giurisprudenza che esclude le proroghe automatiche. L’atto è stato quindi annullato per violazione dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e dell’art. 49 TFUE. In ragione dell’illegittimità della proroga è venuto meno anche il presupposto temporale necessario per la variazione della concessione ai sensi dell’art. 24 del Regolamento del Codice della navigazione; le ulteriori censure sono state assorbite. L’amministrazione e la controinteressata sono state condannate, in solido quanto alla somma complessiva nei rapporti interni indicati dal dispositivo, al pagamento di 3.000 euro di spese in favore del ricorrente legittimato; le spese relative alle parti estromesse sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  le concessioni di beni demaniali per finalità turistico-ricreative rappresentano autorizzazioni di servizi ... sottoposte all’obbligo di gara

  La disposizione ha effetto diretto e impone, in presenza di una risorsa naturale scarsa, una procedura di selezione imparziale e trasparente; le proroghe automatiche delle concessioni demaniali sono incompatibili con il diritto dell’Unione.

• art. 49 TFUE

  È richiamato quale ulteriore parametro eurounitario incompatibile con le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime.

• art. 1, comma 1, D.L. n. 131/2024, convertito in L. n. 166/2024

  continuano ad avere efficacia fino al 30 settembre 2027

  La proroga legislativa sino al 30 settembre 2027 non può essere applicata automaticamente; è compatibile con il diritto dell’Unione solo se concretamente funzionale a una procedura selettiva già indetta o programmata in tempi brevissimi.

• art. 24 Regolamento del Codice della navigazione

  variazioni al contenuto della concessione

  L’autorizzazione di variazioni presuppone l’esistenza di un titolo concessorio valido, con limiti temporali e spaziali; venuto meno il presupposto temporale, anche la variazione è illegittima in via derivata.

• art. 3 L. n. 118/2022

  Richiamato quale parte della disciplina nazionale sulle concessioni demaniali, non applicabile nella misura in cui produca una proroga automatica incompatibile con il diritto dell’Unione.

• art. 47 Codice della navigazione

  Richiamato dai ricorrenti in relazione ai presunti presupposti di decadenza dalla concessione; le relative censure sono state assorbite per l’accoglimento del primo motivo.

• art. 100 c.p.c.

  Applicabile nel processo amministrativo tramite l’art. 39 c.p.a.; l’interesse ad agire richiede utilità personale, attuale e concreta derivante dall’accoglimento del ricorso.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Costituisce il tramite del rinvio esterno alle norme del codice di procedura civile in materia di interesse ad agire.

• art. 2729 c.c.

  Gli indici di rappresentatività e di effettiva attività di un comitato o di un’associazione possono essere desunti mediante presunzioni gravi, precise e concordanti.

Massime di principio

• La vicinitas costituisce un criterio di legittimazione ad agire, ma non è sufficiente da sola a dimostrare l’interesse a ricorrere: il ricorrente deve allegare e provare una lesione personale, concreta e attuale, anche solo potenziale, nonché l’utilità ricavabile dall’accoglimento del ricorso.
• La legittimazione processuale di un comitato spontaneo alla tutela di interessi superindividuali richiede, oltre alla pertinenza delle finalità statutarie, una struttura stabile, un collegamento territoriale, un adeguato grado di rappresentatività, un’attività apprezzabile e protratta nel tempo, nonché la non strumentalità della costituzione rispetto all’impugnazione di un singolo atto.
• Le associazioni rappresentative di interessi collettivi devono dimostrare non solo la pertinenza astratta dello scopo statutario, ma anche un’attività concreta e protratta a tutela dell’interesse e una lesione specifica, concreta e attuale della posizione collettiva; la mera previsione statutaria di finalità ambientali non è sufficiente.
• L’intervento ad adiuvandum è ammissibile soltanto quando l’interveniente dimostri un interesse giuridicamente rilevante e un vantaggio, anche indiretto e riflesso, derivante dall’accoglimento del ricorso; la mera coincidenza generale tra finalità statutarie e oggetto della controversia non basta.
• Le proroghe delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, anche se qualificate come tecniche, sono compatibili con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE solo quando risultino concretamente necessarie per concludere una procedura selettiva già indetta o programmata in tempi brevissimi e l’atto dia conto delle ragioni oggettive della durata transitoria; in mancanza, la proroga deve essere disapplicata perché automatica.
• L’autorizzazione di una variazione del contenuto di una concessione demaniale ai sensi dell’art. 24 del Regolamento del Codice della navigazione presuppone un titolo concessorio temporalmente valido; annullata la proroga che ne estende la durata, viene meno il presupposto per la variazione successivamente autorizzata.

Come è indicizzato