Sentenza n. 2165/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato: 1) il provvedimento di annullamento in autotutela degli effetti della SCIA in variante; 2) l’annullamento in autotutela dell’autorizzazione paesaggistica; 3) l’ordinanza di demolizione adottata ai sensi dell’art. 31 d.P.R. 380/2001. Con i primi due motivi ha dedotto la violazione degli artt. 3, 19, 20 e 21-nonies l. 241/1990 e dell’art. 23 d.P.R. 380/2001, sostenendo che il Comune avesse esercitato l’autotutela oltre il termine di dodici mesi, che non ricorressero i presupposti della falsa rappresentazione dei fatti, che l’amministrazione fosse già stata informata dell’abuso e che fosse stato leso il legittimo affidamento dell’acquirente in buona fede. Con il terzo e il quarto motivo ha dedotto l’illegittimità derivata dell’ordinanza di demolizione, la violazione degli artt. 3, 22, 31 e 37 d.P.R. 380/2001, difetto di istruttoria, contraddittorietà, genericità, sproporzione e violazione dei principi di personalità degli illeciti urbanistici e dell’art. 8 CEDU, contestando in particolare l’inclusione della proprietaria tra i destinatari dell’ordine e la previsione dell’acquisizione della sua abitazione. Con il quinto motivo ha contestato la genericità e contraddittorietà dell’ingiunzione, il riferimento a difformità rispetto a un titolo già annullato e l’applicazione della demolizione a opere asseritamente riconducibili a tolleranze o a modifiche sanabili.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. Il TAR ha respinto le censure contro l’annullamento in autotutela della SCIA e dell’autorizzazione paesaggistica. Ha ritenuto applicabile la deroga al termine ordinario di dodici mesi prevista dall’art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990, poiché la SCIA rappresentava come future opere che erano invece già state realizzate. La falsa rappresentazione dello stato dei luoghi può essere accertata dall’amministrazione nell’ambito del procedimento di autotutela, senza necessità di previo accertamento penale, quando sia inequivocabilmente verificata. Il termine di dodici mesi non decorre, in tali casi, dalla mera conoscenza dell’abuso, ma resta applicabile il termine ragionevole decorrente dalla scoperta dell’illegittimità, ritenuto rispettato nel caso concreto. Il giudice ha inoltre qualificato la SCIA come giuridicamente inconfigurabile, perché l’art. 22 d.P.R. 380/2001 presuppone opere ancora da eseguire; per opere già realizzate occorre un diverso titolo in sanatoria. Ne consegue che il decorso del termine non poteva consolidare gli effetti della segnalazione. È stato escluso anche il legittimo affidamento della proprietaria, poiché la non veritiera rappresentazione dei fatti impedisce la formazione di un affidamento tutelabile e rende prevalente l’interesse al ripristino della legalità. Quanto all’ordinanza di demolizione, il TAR ha ritenuto fondate le censure relative all’inclusione della ricorrente tra i destinatari. L’ordinanza individuava in modo poco chiaro le opere abusive, principalmente riconducibili al terzo piano, di proprietà esclusiva della società costruttrice e responsabile dell’abuso, non della ricorrente. Inoltre, contestava difformità rispetto alla SCIA ormai annullata, senza chiarire adeguatamente il parametro di legittimità, la localizzazione delle violazioni delle distanze dai confini e il loro eventuale riferimento alla proprietà della ricorrente. Anche la realizzazione di un bagno nella lavanderia, quale modifica interna di limitato impatto, non era idonea da sola a giustificare l’ordine demolitorio. L’ordinanza è stata quindi annullata limitatamente alla parte in cui includeva la ricorrente tra i destinatari dell’ordine di demolizione e prevedeva, in caso di inottemperanza, l’acquisizione gratuita della sua abitazione. Sono rimasti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 19, comma 4, l. 241/1990

  decorso il termine per l'adozione dei provvedimenti di cui al comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6 bis, l'amministrazione competente adotta comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 in presenza delle condizioni previste dall'articolo 21-nonies

  Anche decorso il termine ordinario per l’esercizio dei poteri inibitori sulla SCIA, l’amministrazione può intervenire alle condizioni previste per l’annullamento d’ufficio.

• art. 21-nonies, comma 1, l. 241/1990

  può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione

  Il termine ordinario massimo di dodici mesi non opera quando ricorre la deroga prevista dal comma 2-bis per la falsa rappresentazione dei fatti.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  i provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti [...] possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi

  La falsa rappresentazione dello stato dei luoghi fornita nel procedimento edilizio consente di superare il termine di dodici mesi; la falsità può essere accertata dall’amministrazione senza previo giudicato penale, quando emerga inequivocabilmente dagli atti.

• art. 22 d.P.R. 380/2001

  La SCIA in variante costituisce titolo per la realizzazione di opere ancora da eseguire; non è utilizzabile per rappresentare e legittimare opere già realizzate, per le quali occorre un diverso titolo in sanatoria.

• art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001

  L’ordine di demolizione può essere rivolto al responsabile dell’abuso e al proprietario o detentore materiale dell’opera, in ragione della relazione materiale con il bene e della possibilità di eseguire il ripristino; tuttavia, il destinatario deve essere concretamente collegato alle opere abusive oggetto dell’ingiunzione.

• art. 8 CEDU

  La ricorrente ha invocato la tutela della vita privata e familiare e del domicilio in relazione alla perdita dell’abitazione; il giudice non ha definito autonomamente tale profilo, ritenendo assorbite le ulteriori censure dopo l’annullamento parziale dell’ordinanza.

Massime di principio

• La deroga al termine massimo di dodici mesi per l’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio opera quando il titolo sia stato conseguito sulla base di una falsa rappresentazione dello stato dei luoghi fornita dal privato nel procedimento, anche se la falsità non è stata previamente accertata con sentenza penale, purché sia stata inequivocabilmente verificata dall’amministrazione attraverso i propri mezzi istruttori.
• Quando la falsa rappresentazione dei fatti ha indotto l’amministrazione a formare o mantenere un titolo edilizio illegittimo, il termine rigido di dodici mesi non trova applicazione; resta comunque necessario che l’autotutela sia esercitata entro un termine ragionevole decorrente dalla scoperta dell’illegittimità, valutato in relazione agli accertamenti necessari e alle concrete vicende procedimentali.
• La SCIA edilizia presuppone che le opere siano ancora da eseguire. Se, al momento della presentazione, l’intervento è già stato realizzato, la segnalazione è giuridicamente inconfigurabile e il decorso del termine non può determinare il consolidamento dei suoi effetti; per la regolarizzazione occorre utilizzare il diverso strumento previsto per le opere già eseguite.
• La falsa rappresentazione delle circostanze poste a fondamento di un titolo edilizio illegittimo esclude la configurabilità di un legittimo affidamento tutelabile, anche in capo all’acquirente successivo dell’immobile, e consente all’amministrazione di motivare il ripristino della legalità mediante il richiamo documentato alla non veritiera prospettazione.
• L’ordine di demolizione deve individuare con sufficiente precisione le opere abusive e il parametro normativo o edilizio violato. Non può essere rivolto al proprietario di una porzione immobiliare estranea alle opere abusive né fondarsi genericamente su difformità riferite a un titolo già annullato, senza chiarire se e come tali difformità incidano sulla sua proprietà.
• L’acquisizione gratuita prevista in caso di inottemperanza all’ordine di demolizione non può riguardare l’abitazione di un proprietario che non sia legittimo destinatario dell’ordine demolitorio relativo alle opere abusive.

Come è indicizzato