Corte di giustizia, Sentenza C-55/22

Ne bis in idem e sanzioni nel settore del gioco d’azzardo

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Landesverwaltungsgericht Vorarlberg in una controversia tra NK e la Bezirkshauptmannschaft Feldkirch. Il tema è l’applicazione dell’articolo 50 della Carta a due procedimenti sanzionatori amministrativi di natura penale avviati in Austria per fatti connessi alla gestione di macchine da gioco non autorizzate.

Fatti e procedimento principale

Nel locale gestito da NK, a seguito di un controllo del 29 dicembre 2017, erano state trovate quattro macchine da gioco funzionanti senza licenza. L’autorità amministrativa distrettuale aveva dapprima inflitto quattro ammende per aver messo a disposizione lotterie vietate ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, punto 1, terza fattispecie di reato, del Glücksspielgesetz (GSpG).

Il giudice del rinvio annullò tale decisione con sentenza del 13 agosto 2018 e archiviò il procedimento, ritenendo che, sulla base dei fatti accertati, la condotta integrasse piuttosto l’ipotesi dell’"allestimento" di giochi vietati, e non quella della loro messa a disposizione. Successivamente, la stessa autorità irrogò una nuova sanzione per la prima fattispecie di reato dell’articolo 52, paragrafo 1, punto 1, del GSpG, cioè per aver allestito lotterie vietate. Il giudice del rinvio annullò anche questa seconda decisione, ritenendo che si trattasse di una doppia sanzione per gli stessi fatti.

Quadro normativo richiamato

La Corte richiama anzitutto l’articolo 50 della Carta, che sancisce il diritto a non essere giudicati o puniti due volte per lo stesso reato. Rilevano inoltre:

• l’articolo 56 TFUE, perché la normativa austriaca sul gioco d’azzardo può ostacolare la libera prestazione di servizi;
• l’articolo 51, paragrafo 1, della Carta, in quanto la Carta si applica agli Stati membri quando danno attuazione al diritto dell’Unione;
• l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, per l’eventuale giustificazione delle limitazioni ai diritti fondamentali;
• l’articolo 267 TFUE, base del rinvio pregiudiziale;
• l’articolo 54 CAAS, richiamato come parametro comparativo sul principio del ne bis in idem;
• l’articolo 94 del regolamento di procedura della Corte, quanto ai contenuti della domanda di pronuncia pregiudiziale.

Competenza e ricevibilità

La Corte respinge le eccezioni di incompetenza e irricevibilità sollevate dal governo austriaco e dalla Commissione. Ribadisce che la Carta è applicabile quando la normativa nazionale rientra nell’ambito del diritto dell’Unione; nel caso di specie, ciò avviene perché il giudice del rinvio considera la disciplina sul gioco d’azzardo idonea a ostacolare la libera prestazione di servizi, e perché nel procedimento vi sono anche elementi transfrontalieri.

La Corte ricorda altresì che la domanda pregiudiziale deve contenere il contesto di diritto e di fatto e il collegamento tra il diritto UE invocato e la normativa nazionale applicabile. Tali requisiti risultano soddisfatti, poiché il giudice del rinvio ha spiegato che il secondo procedimento sanzionatorio riguarda gli stessi fatti già esaminati nel primo, concluso con una decisione definitiva di assoluzione.

Ragionamento della Corte sul principio del ne bis in idem

La Corte ricorda che il principio del ne bis in idem vieta il cumulo sia di procedimenti sia di sanzioni di natura penale per gli stessi fatti e nei confronti della stessa persona. Per stabilire se una sanzione abbia natura penale, occorre applicare i tre criteri noti della giurisprudenza: qualificazione giuridica nel diritto nazionale, natura dell’illecito e grado di severità della sanzione.

Quanto alla condizione del "bis", la Corte ribadisce che occorre una decisione definitiva adottata dopo un esame nel merito della causa. Nel caso concreto, il primo procedimento si era concluso con una decisione giudiziaria definitiva, emessa dopo udienza e assunzione di prove, che secondo il giudice del rinvio produceva gli effetti di un’assoluzione.

Quanto alla condizione dell’"idem", la Corte riafferma che conta l’identità dei fatti materiali, intesi come un insieme di circostanze concrete inscindibilmente collegate tra loro nel tempo, nello spazio e per oggetto. Sono irrilevanti la qualificazione giuridica nazionale dei fatti e l’interesse giuridico tutelato. Pertanto, il fatto che nel primo procedimento si fosse contestata la "messa a disposizione" e nel secondo l’"allestimento" delle lotterie vietate non esclude l’identità del reato, se la base fattuale è la stessa.

Limitazioni e proporzionalità

La Corte osserva che una limitazione del ne bis in idem può essere giustificata solo nei limiti dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta. Nel caso concreto, tuttavia, i due procedimenti perseguivano lo stesso obiettivo, ossia sanzionare offerte illegali di giochi d’azzardo tramite macchine automatiche, e si fondavano sulla stessa normativa. Di conseguenza, non si trattava di un cumulo tra sistemi sanzionatori diversi, ma di una reiterazione inammissibile sul medesimo nucleo fattuale.

Decisione e principio affermato

La Corte conclude che l’articolo 50 della Carta osta a che una sanzione penale sia inflitta per violazione di una disposizione della normativa nazionale sul gioco d’azzardo quando, per gli stessi fatti, sia già stata pronunciata una decisione giudiziaria definitiva che ha assolto la stessa persona per violazione di un’altra disposizione della medesima normativa. La diversa qualificazione giuridica delle condotte non consente di aggirare il divieto di doppio giudizio.

Ricadute pratiche

Per il professionista, la sentenza conferma che, in materia sanzionatoria, la verifica va condotta sui fatti materiali e non sulla sola etichetta giuridica dell’illecito. In presenza di un provvedimento definitivo emesso dopo un esame nel merito, un successivo procedimento per la medesima vicenda fattuale rischia di violare il ne bis in idem, anche se l’amministrazione cambia disposizione sanzionatoria di riferimento.