Sentenza n. 861/2026 - Bari, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente, dopo avere acquistato il 17 ottobre 2018 un appartamento realizzato tra il 1950 e il 1951, ha impugnato il diniego comunale relativo a un’istanza di permesso di costruire in sanatoria presentata e gestita dal precedente proprietario. La pratica riguardava presunte difformità nella distribuzione interna e un asserito ampliamento volumetrico del cortile retrostante, rispetto alla documentazione progettuale degli anni Cinquanta. La ricorrente ha dedotto: 1) violazione e falsa applicazione degli artt. 34, 36 e 37 d.P.R. 380/2001, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea presupposizione di fatto e difetto di motivazione; 2) violazione dell’art. 36 d.P.R. 380/2001, con difetto di istruttoria e motivazione; 3) violazione dell’art. 20 d.P.R. 380/2001, con difetto di istruttoria e motivazione. In particolare, ha contestato che il Comune avesse accertato in modo adeguato l’effettiva esistenza dell’ampliamento e la rilevanza delle difformità, senza considerare la vetustà dell’immobile, la tecnica costruttiva scatolare, l’abitabilità rilasciata nel 1951 dopo sopralluogo e la documentazione storica disponibile. Ha inoltre evidenziato di essere rimasta estranea al procedimento edilizio promosso dal precedente proprietario, apprendendo il diniego soltanto successivamente all’acquisto.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato tutti gli atti impugnati, assorbendo ogni ulteriore questione. Il Collegio ha rilevato che l’immobile, risalente alla metà del Novecento, era stato realizzato in un contesto nel quale la progettazione e la documentazione edilizia erano spesso sintetiche e sommariamente rappresentative. Non risultava accertato se l’asserito ampliamento fosse stato realizzato contestualmente alla costruzione o successivamente; la tecnica costruttiva scatolare rendeva inoltre plausibile l’impossibilità di un ampliamento posteriore mediante demolizioni parziali. Il Comune non aveva adeguatamente considerato che nel 1951 era stata rilasciata l’abitabilità a seguito di sopralluogo, senza rilevare difformità. Il giudice ha applicato il principio tempus regit actum alle sanzioni amministrative edilizie: i regimi repressivi introdotti successivamente non possono essere applicati retroattivamente a opere anteriori, in ossequio ai principi di legalità e irretroattività. Per gli immobili vetusti, lo stato legittimo deve essere ricostruito attraverso una valutazione complessiva, anche indiziaria, dei titoli, degli atti di assenso e degli elementi documentali e fattuali coevi alla costruzione, senza considerarli isolatamente. È stata inoltre ritenuta decisiva la posizione della ricorrente, proprietaria successiva ed estranea alla pratica edilizia: con riferimento a tale posizione, gli atti risultavano viziati da erronea presupposizione di fatto, difetto di istruttoria e difetto di motivazione. Le spese sono state compensate in ragione della natura e peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• artt. 34, 36 e 37 d.P.R. 380/2001

  Disposizioni invocate in relazione alla sanatoria e alla regolarizzazione delle difformità edilizie; il diniego è stato annullato per insufficiente accertamento della situazione concreta e dello stato legittimo dell’immobile.

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  Richiamato in relazione alla richiesta di integrazione documentale e al procedimento per il permesso di costruire; gli atti procedimentali sono stati annullati per difetto di istruttoria e motivazione.

• art. 221 r.d. 27 luglio 1934, n. 1265

  Gli edifici o parti di essi indicati nell'articolo precedente non possono essere abitati senza autorizzazione del podestà, il quale la concede quando, previa ispezione dell'ufficiale sanitario o di un ingegnere a ciò delegato, risulti che la costruzione sia stata eseguita in conformità del progetto approvato, che i muri siano convenientemente prosciugati e che non sussistano altre cause di insalubrità.

  L’abitabilità rilasciata dopo sopralluogo nel 1951 costituisce elemento documentale rilevante nella ricostruzione della conformità e dello stato legittimo dell’immobile storico.

• art. 26 legge 17 agosto 1942, n. 1150, testo originario

  Quando vengono eseguite opere non rispondenti alle prescrizioni del piano regolatore comunale, il Ministro dei lavori pubblici, ove il Comune non provveda, potrà, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici, disporre la sospensione o demolizione delle opere stesse.

  Nel regime originario il potere repressivo era riferito alle opere non conformi al piano regolatore e veniva interpretato come sostanzialmente discrezionale.

• art. 32 legge 17 agosto 1942, n. 1150, testo originario

  Richiamato per il quadro storico delle attribuzioni comunali in materia di vigilanza, demolizione e ripristino edilizio.

• art. 33 legge 17 agosto 1942, n. 1150, testo originario

  I Comuni debbono con regolamento edilizio provvedere, in armonia, con le disposizioni contenute nella presente legge e nel testo unico delle leggi sanitarie [...], a dettare norme precipuamente sulle seguenti materie [...]: 2) la presentazione delle domande di licenza di costruzione o trasformazione di fabbricati [...]; [e] la compilazione dei progetti di opere edilizie e la direzione dei lavori di costruzione in armonia con le leggi in vigore [...].

  Evidenzia il carattere storicamente sintetico della disciplina documentale e progettuale applicabile alle costruzioni dell’epoca.

• art. 26 legge 17 agosto 1942, n. 1150, come modificato dall’art. 6 legge 6 agosto 1967, n. 765

  I provvedimenti di demolizione sono emessi [...] entro cinque anni dalla dichiarazione di abitabilità o di agibilità e per le opere eseguite prima dell'entrata in vigore della presente legge entro cinque anni da quest'ultima data.

  La disciplina introdotta dalla legge ponte estese il potere repressivo alle difformità dalla licenza, dal piano di fabbricazione e dal regolamento edilizio, prevedendo per le opere anteriori un limite temporale quinquennale.

• art. 11 disp. prel. cod. civ.

  Fondamento generale del principio di irretroattività, applicato ai regimi repressivi edilizi sopravvenuti.

• art. 25, comma 2, Cost.

  Richiamato quale espressione del principio di legalità e irretroattività delle sanzioni.

• artt. 1 e 12 legge 24 novembre 1981, n. 689

  I principi di legalità e irretroattività delle sanzioni amministrative impediscono di applicare retroattivamente discipline repressive edilizie successive alla realizzazione dell’opera.

• art. 2, comma 1, c.p.

  Richiamato in coerenza sistematica con il principio di irretroattività delle disposizioni sanzionatorie.

• art. 43, comma 1, d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445

  Le amministrazioni pubbliche [...] sono tenut[e] ad acquisire d'ufficio [...] tutti i dati e i documenti che siano in possesso delle pubbliche amministrazioni [...].

  L’amministrazione deve acquisire d’ufficio i documenti pubblici utili a ricostruire la storia edilizia dell’immobile, soprattutto quando il proprietario attuale non è autore delle presunte difformità.

• art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  lo stato legittimo dell'immobile

  Per gli immobili risalenti nel tempo, lo stato legittimo può essere ricostruito, in presenza di un principio di prova del titolo, mediante una pluralità di documenti o elementi di fatto coevi, valutati complessivamente e anche in via indiziaria.

• art. 10, comma 1, lett. d), legge 11 settembre 2020, n. 120

  Ha introdotto nell’art. 9-bis d.P.R. 380/2001 la disciplina dello stato legittimo dell’immobile.

Massime di principio

• Le sanzioni amministrative edilizie sono soggette ai principi di legalità e irretroattività: la repressione deve essere valutata secondo la disciplina vigente al momento della realizzazione dell’opera e non possono applicarsi retroattivamente regimi sanzionatori successivi più rigorosi.
• Per gli immobili di remota edificazione, lo stato legittimo deve essere ricostruito mediante una valutazione complessiva, anche indiziaria, dei titoli abilitativi, degli atti di assenso, delle certificazioni e degli elementi di fatto coevi alla costruzione, tenendo conto della minore precisione della documentazione storica.
• Il rilascio dell’abitabilità o agibilità all’epoca della costruzione, previo sopralluogo dell’autorità competente, costituisce un elemento rilevante, da ponderare insieme agli altri documenti storici, nella verifica della conformità edilizia dell’immobile.
• Quando il proprietario attuale non è autore delle presunte difformità edilizie ed è estraneo al procedimento avviato dal precedente proprietario, l’amministrazione deve svolgere d’ufficio un’istruttoria completa sulla storia edilizia del bene e motivare specificamente in relazione alla posizione del proprietario attuale.
• È illegittimo il diniego di sanatoria fondato su un’asserita difformità storica quando l’amministrazione non accerti adeguatamente l’epoca e l’effettiva esistenza dell’abuso, omettendo di considerare la documentazione coeva, la tecnica costruttiva dell’immobile e l’eventuale abitabilità rilasciata.

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