Sentenza n. 10122/2026 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego, esplicitato nella nota dell’ANAC e preceduto dal blocco informatico della piattaforma, di iscrizione nell’elenco delle stazioni appaltanti qualificate ai sensi dell’art. 63 d.lgs. 36/2023. Ha dedotto, anzitutto, la violazione degli artt. 7 e 10-bis l. 241/1990, del giusto procedimento, del contraddittorio e degli obblighi di istruttoria e motivazione, assumendo che il blocco fosse stato disposto senza comunicazione di avvio né preavviso di rigetto. Con il secondo motivo ha contestato la violazione degli artt. 62 e 63 d.lgs. 36/2023 e dell’allegato I.1, sostenendo che il precedente giudicato relativo alla cancellazione dall’elenco delle centrali di committenza non impedisse una nuova iscrizione come stazione appaltante qualificata e che gli accordi ex art. 30 TUEL o art. 15 l. 241/1990 consentissero la delega delle funzioni di committenza. Ha inoltre sostenuto di essere organismo di diritto pubblico e amministrazione aggiudicatrice. Con il terzo motivo ha dedotto il travisamento dei presupposti, l’illogicità e la contraddittorietà della decisione, affermando che la forma di società consortile senza fini di lucro escludesse la natura commerciale e lo scopo di lucro dell’attività svolta. Con il quarto motivo ha censurato come sviata, contraddittoria e pretestuosa la richiesta di previa rettifica dei dati relativi a 1.909 procedure di gara e il riferimento a un elenco di stazioni appaltanti non soggette a qualificazione, assumendo che si trattasse di autotutela mascherata e di un’imposizione inesigibile, lesiva dell’affidamento. Con il quinto motivo ha invocato gli artt. 3, 41 e 97 Cost. e gli artt. 1, 2 e 5 d.lgs. 36/2023, lamentando la violazione dei principi di buon andamento, concorrenza e legittimo affidamento. La ricorrente ha infine sostenuto che l’ANAC avesse creato un affidamento attraverso precedenti dati AUSA, SISMOG e CIG e attraverso la sua pregressa attività di centrale di committenza.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, compensando le spese. Ha distinto gli effetti conformativi del precedente giudicato dai principi giuridici da esso ricavabili. La sentenza precedente vincolava l’ANAC quanto alla cancellazione della ricorrente dall’elenco delle centrali di committenza e all’impossibilità di una reiscrizione in tale elenco, ma non estendeva formalmente il giudicato a una diversa domanda di iscrizione come stazione appaltante qualificata. Tuttavia, i principi affermati nella precedente decisione erano rilevanti anche per la nuova istanza, poiché l’iscrizione presuppone comunque la qualità di amministrazione aggiudicatrice. Nel merito, il TAR ha ritenuto che l’attività di centralizzazione della committenza debba essere svolta da un’amministrazione aggiudicatrice e che non sia consentita la delega di funzioni pubblicistiche da parte degli enti locali a una società di diritto privato priva di controllo analogo. Gli artt. 30 TUEL e 15 l. 241/1990 presuppongono accordi tra pubbliche amministrazioni o soggetti regolati dal diritto pubblico e non consentono, nel caso concreto, di superare l’assenza del controllo analogo. La qualificazione come organismo di diritto pubblico non attribuisce una generale soggettività pubblicistica né abilita automaticamente alla spendita di poteri pubblici: tale figura serve a imporre l’applicazione delle regole di evidenza pubblica al soggetto, non a consentirgli di esercitare funzioni pubblicistiche per conto di altre amministrazioni. Il TAR ha inoltre ritenuto non provato che la remunerazione dell’attività fosse limitata alla copertura dei costi. Le modalità di remunerazione, basate anche su percentuali del valore delle gare, erano state già ritenute incompatibili con una cooperazione solidaristica e idonee a evidenziare una logica commerciale. La forma di società consortile non esclude di per sé lo svolgimento di attività commerciale con scopo di lucro: la qualificazione dell’ente deve essere compiuta in concreto, considerando l’attività effettivamente svolta e le modalità di remunerazione. È stata esclusa anche la lesione del legittimo affidamento: i precedenti dinieghi e contenziosi erano incompatibili con un affidamento sul buon esito della nuova istanza; l’attribuzione di AUSA, SISMOG e CIG, fondata su autodichiarazioni del RASA e non su verifiche o autorizzazioni preventive, non costituiva un provvedimento idoneo a generare affidamento tutelabile. Quanto al blocco informatico, il TAR ha ritenuto che il procedimento di iscrizione sia fondato su un sistema automatizzato di elaborazione di dati e autodichiarazioni, disciplinato da atti regolatori generali non impugnati. Il blocco costituiva una decisione vincolata e doverosa, diretta a impedire l’iscrizione automatica di un soggetto privo dei requisiti soggettivi. Proprio perché l’assenza dei requisiti rendeva doveroso impedire l’iscrizione, non era necessaria la previa instaurazione del contraddittorio mediante comunicazione di avvio o preavviso di rigetto. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 62 d.lgs. 36/2023

  La disciplina della qualificazione delle stazioni appaltanti presuppone che il soggetto richiedente possieda i requisiti soggettivi necessari per operare quale amministrazione aggiudicatrice.

• art. 63 d.lgs. 36/2023

  L’iscrizione nell’elenco delle stazioni appaltanti qualificate è espressione di un potere regolatorio e di accertamento, non di un potere autorizzatorio o costitutivo; l’assenza dei requisiti soggettivi impedisce doverosamente l’iscrizione.

• art. 63, commi 10 e 11, d.lgs. 36/2023

  Le dichiarazioni e i dati trasmessi per la qualificazione possono essere controllati dall’ANAC; in caso di falsità o artifici possono seguire provvedimenti sull’iscrizione e sanzioni, mentre la mancanza dei requisiti soggettivi consente la cancellazione vincolata.

• art. 63, comma 13, d.lgs. 36/2023

  Attribuisce rilievo agli atti di regolazione dell’ANAC per la determinazione dei requisiti e delle modalità attuative del sistema di qualificazione.

• allegato I.1, art. 1, comma 1, lett. e), d.lgs. 36/2023

  La nozione di organismo di diritto pubblico non comporta una generale equiparazione alla pubblica amministrazione né abilita automaticamente all’esercizio di funzioni pubblicistiche; la natura commerciale dell’attività è incompatibile con tale qualificazione.

• art. 30 d.lgs. 267/2000

  Le convenzioni tra enti locali costituiscono strumenti di esercizio congiunto di funzioni pubblicistiche e non legittimano, nel caso esaminato, la delega a una società privata priva di controllo analogo.

• art. 15 l. 241/1990

  Gli accordi tra amministrazioni presuppongono soggetti pubblici o regolati dal diritto pubblico e non consentono di attribuire funzioni pubblicistiche a una società privata non sottoposta a controllo analogo.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è stata ritenuta necessaria in presenza di un’attività vincolata e automatizzata diretta a impedire un’iscrizione priva dei requisiti soggettivi.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non è stato ritenuto necessario in relazione al blocco informatico e al diniego aventi carattere vincolato e doveroso.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non si applica alla cancellazione o al blocco dell’iscrizione quando l’attività dell’ANAC è vincolata e doverosa per la mancanza originaria dei requisiti, non trattandosi di autotutela su un provvedimento autorizzatorio.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I principi di buona fede e correttezza non sono stati ritenuti lesi, non essendo maturato un affidamento tutelabile in presenza di precedenti dinieghi e contenziosi.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  Il principio del risultato non consente di prescindere dai requisiti soggettivi necessari per l’esercizio delle funzioni di committenza.

• art. 2 d.lgs. 36/2023

  Il principio della fiducia non fonda un affidamento contrario alla disciplina legale e ai precedenti accertamenti sulla mancanza dei requisiti.

• art. 5 d.lgs. 36/2023

  Il principio di buona fede non impedisce all’ANAC di esercitare i propri poteri di vigilanza per evitare l’iscrizione di soggetti privi dei requisiti.

• art. 12, par. 1, lett. a), direttiva 2014/24/UE

  Il controllo analogo è requisito essenziale del modello in house e, nel caso esaminato, la sua assenza impedisce di riconoscere alla società la qualità necessaria per svolgere funzioni di centralizzazione della committenza.

Massime di principio

• L’attività di centralizzazione della committenza, in quanto implicante l’esercizio di funzioni pubblicistiche, deve essere svolta da un’amministrazione aggiudicatrice o da un soggetto legittimato secondo un modulo pubblicistico o in house; non può essere delegata a una società di diritto privato priva di controllo analogo, anche se partecipata da enti pubblici e qualificabile come organismo di diritto pubblico ai fini dell’applicazione delle regole di gara.
• La qualificazione di un ente non dipende esclusivamente dalla forma giuridica adottata: una società consortile può svolgere attività commerciale e perseguire utili, sicché la natura non lucrativa deve essere verificata in concreto sulla base dell’attività effettiva e delle modalità di remunerazione dei servizi.
• L’iscrizione nell’elenco delle stazioni appaltanti qualificate ha natura regolatoria e di accertamento, non autorizzatoria o costitutiva; quando mancano i requisiti soggettivi, l’amministrazione deve impedire o cancellare l’iscrizione in modo vincolato, senza necessità di ricorrere all’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990.
• Nel procedimento di qualificazione fondato su una piattaforma automatizzata e su autodichiarazioni, il blocco informatico che impedisce l’iscrizione di un soggetto privo dei requisiti può costituire esercizio vincolato e doveroso del potere di vigilanza; in tale ipotesi non è necessaria la previa comunicazione di avvio né il preavviso di rigetto.
• L’attribuzione automatica di identificativi o dati amministrativi sulla base di autodichiarazioni, in assenza di una verifica o autorizzazione provvedimentale dell’amministrazione, non genera di per sé un legittimo affidamento sulla stabilità della posizione giuridica o sull’esito favorevole di una successiva procedura di qualificazione.
• Gli effetti conformativi del giudicato sono delimitati dalla domanda decisa e non si estendono automaticamente a una diversa istanza; tuttavia, le rationes decidendi e i principi giuridici affermati nella precedente sentenza possono essere utilizzati per valutare una nuova domanda quando essa presupponga il medesimo requisito soggettivo già escluso.

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