Cassazione Civile, Ordinanza n. 26940/2024 del 17/10/2024

Esito

La controversia

Un commissario straordinario delegato per interventi di mitigazione del rischio idrogeologico aveva chiesto al giudice ordinario di Roma di accertare il diritto al compenso variabile previsto per il proprio incarico, sostenendo che le amministrazioni competenti non avessero predisposto gli obiettivi e i criteri di valutazione dei risultati, come richiesto dall'art. 15, comma 3, del d.l. n. 98/2011. In subordine, aveva domandato il risarcimento del danno, quantificato in euro 131.443,52, per perdita di chance di conseguire il compenso premiale. Il tribunale aveva rigettato la domanda ritenendo che la parte variabile fosse esigibile solo a seguito della positiva verifica del raggiungimento di obiettivi previamente determinati, qui mancanti. La corte d'appello aveva confermato il rigetto, affermando che la pubblica amministrazione non fosse obbligata ma soltanto facoltizzata a fissare gli obiettivi, che non vi fosse prova del raggiungimento degli stessi e che non ricorressero i presupposti per applicare l'art. 1359 c.c. né per riconoscere un risarcimento da perdita di chance. Il ricorrente ha quindi censurato tale impostazione denunciando violazione dell'art. 15, comma 3, del d.l. n. 98/2011, degli artt. 1359, 2697, 1218 e 1223 c.c., nonché di norme processuali, sostenendo che la fissazione degli obiettivi e della procedura di valutazione fosse obbligatoria e che l'inerzia dell'amministrazione dovesse far scattare sia la fictio di avveramento ex art. 1359 c.c. sia il risarcimento del danno per perdita di chance.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso, ritenendo infondati tutti i motivi. Ha valorizzato l'interpretazione già data dalle Sezioni Unite secondo cui la disciplina del compenso dei commissari straordinari attribuisce all'amministrazione un potere discrezionale sia nella determinazione della quota fissa sia, soprattutto, nella previa fissazione degli obiettivi che condizionano la quota variabile. Da ciò ha escluso che sussistesse un obbligo giuridico di adottare i provvedimenti richiesti dal ricorrente e ha negato l'applicabilità dell'art. 1359 c.c., perché manca un negozio condizionato e comunque non è configurabile una condotta dolosa o colposa dell'amministrazione in violazione di un preciso obbligo di attivarsi. Ha inoltre escluso che la domanda risarcitoria per perdita di chance potesse essere accolta in sede ordinaria, osservando che la pretesa investe il mancato esercizio di un potere autoritativo discrezionale e quindi riguarda una posizione di interesse legittimo; tuttavia, pur rilevando che il petitum sostanziale sarebbe da giurisdizione amministrativa, la Corte ha preso atto del giudicato interno formatosi sulla giurisdizione nel giudizio di merito e ha comunque definito il ricorso respingendolo. Nel dispositivo l'ordinanza dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente alle spese.

Norme richiamate

• art. 15, comma 3, d.l. 6 luglio 2011, n. 98

  "La parte variabile, strettamente correlata al raggiungimento degli obiettivi ed al rispetto dei tempi di realizzazione degli interventi ricadenti nell'oggetto dell'incarico commissariale, non può superare 50 mila euro annui"

  La disposizione non impone un automatismo di attribuzione del compenso variabile; secondo la Corte, attribuisce all'amministrazione un potere discrezionale nella fissazione degli obiettivi che costituiscono il presupposto della quota premiale.

• art. 12 preleggi

  Richiamato per la corretta interpretazione letterale e sistematica della norma sul compenso dei commissari straordinari.

• art. 1359 c.c.

  Non è applicabile in difetto di una condizione sospensiva nel negozio considerato; in ogni caso richiederebbe una condotta dolosa o colposa della parte interessata contraria all'avveramento della condizione e non una mera inerzia, salvo violazione di uno specifico obbligo di agire.

• art. 2697 c.c.

  Invocato dal ricorrente in tema di prova del raggiungimento degli obiettivi e della colpa dell'amministrazione; la Corte esclude comunque il presupposto dell'obbligo giuridico dedotto.

• art. 116 c.p.c.

  Richiamato tra le norme processuali dedotte come violate, senza autonoma incidenza decisiva nella soluzione.

• art. 416 c.p.c.

  Richiamato tra le norme processuali dedotte come violate, senza autonoma incidenza decisiva nella soluzione.

• art. 436 c.p.c.

  Richiamato tra le norme processuali dedotte come violate, senza autonoma incidenza decisiva nella soluzione.

• art. 1218 c.c.

  Invocato per fondare la domanda risarcitoria, ma ritenuto non pertinente perché manca un obbligo contrattuale o legale di fissazione degli obiettivi qualificabile come inadempimento.

• art. 1223 c.c.

  Invocato per la quantificazione del danno da perdita di chance, ma non applicato per difetto del presupposto dell'inadempimento.

• art. 7 c.p.a.

  Richiamato per affermare che la domanda risarcitoria fondata sull'omesso esercizio di un potere discrezionale appartiene, in astratto, alla giurisdizione del giudice amministrativo.

• art. 103 Cost.

  Richiamato per sottolineare la competenza del giudice amministrativo nella tutela dell'interesse legittimo contro determinazioni autoritative.

• art. 5, l. 20 marzo 1865, n. 2248, all. E

  Richiamato come limite al potere del giudice ordinario di sindacare gli atti amministrativi quando la posizione dedotta è di interesse legittimo.

• art. 63, comma 1, d.lgs. n. 165/2001

  Richiamato quale conferma, nel lavoro pubblico, dei limiti del giudice ordinario sul controllo degli atti amministrativi.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  Richiamato nel dispositivo per il presupposto del versamento dell'ulteriore contributo unificato.

• art. 17 d.l. n. 195/2009

  Norma di contesto che prevede la nomina di commissari straordinari delegati per gli interventi nelle aree a più elevato rischio idrogeologico.

• art. 10, comma 1, d.l. n. 91/2014

  Norma di contesto che dispone il subentro dei Presidenti di Regione nelle funzioni dei commissari straordinari delegati.

Massime di principio

• In materia di compensi dei commissari straordinari, la quota variabile legata ai risultati presuppone la previa fissazione degli obiettivi da parte dell'amministrazione, ma tale fissazione può essere rimessa a potere discrezionale e non integra necessariamente un obbligo giuridico azionabile dal privato.
• L'art. 1359 c.c. non è applicabile se manca un vero negozio condizionato; inoltre, la fictio di avveramento richiede una condotta dolosa o colposa della parte interessata che ostacoli la condizione, non la mera inerzia in assenza di uno specifico obbligo di attivarsi.
• Quando la pretesa risarcitoria del privato deriva esclusivamente dall'omesso esercizio di un potere amministrativo discrezionale, la posizione dedotta è di interesse legittimo e la tutela appartiene, in astratto, al giudice amministrativo, non al giudice ordinario.
• Il giudicato interno sulla giurisdizione impedisce di rimettere in discussione il riparto tra giudice ordinario e amministrativo, ma non trasforma la natura sostanziale della situazione giuridica dedotta né consente di applicare regole incompatibili con essa.
• La domanda di danno da perdita di chance richiede comunque la dimostrazione del titolo giuridico del pregiudizio; se manca l'obbligo di provvedere o il presupposto del comportamento inadempiente, la domanda non può essere accolta.

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