Cassazione Civile, Ordinanza n. 09019/2025 del 05/04/2025

Esito

La controversia

A seguito di ispezione presso la banca, Consob ha irrogato a un componente del consiglio di amministrazione, privo di deleghe, una sanzione pecuniaria per violazione dell’art. 94, comma 2, TUF in relazione a due aumenti di capitale del 2014. La contestazione riguardava l’omessa indicazione nei prospetti di informazioni ritenute necessarie per gli investitori: criteri di determinazione del prezzo delle azioni, presenza di "capitale finanziato" e di finanziamenti correlati, difficoltà di collocamento e vendita delle azioni, illiquidità del titolo, nonché altri profili collegati alla rappresentazione della situazione della banca. L’interessato propose opposizione alla Corte d’appello, che la respinse. In cassazione articolò diciotto motivi, tra cui: difetto di giurisdizione del giudice ordinario; violazione del diritto di difesa per compressione del contraddittorio e mancata audizione; decadenza di Consob per superamento del termine di 180 giorni e del termine ragionevole; applicazione retroattiva della disciplina più favorevole introdotta dal d.lgs. 72/2015; illegittimità delle limitazioni all’accesso agli atti; insussistenza della violazione degli obblighi informativi perché le informazioni omesse non sarebbero state previste dagli schemi comunitari; carenza dell’elemento soggettivo, anche perché amministratore senza deleghe; erroneo uso delle presunzioni; violazione dei principi di presunzione di innocenza e di buona fede; e illegittima liquidazione delle spese in favore di Consob.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso, ritenendo infondati o in parte inammissibili tutti i motivi. Ha confermato la giurisdizione del giudice ordinario sulle opposizioni alle sanzioni Consob; ha escluso violazioni del contraddittorio e del diritto di difesa; ha ribadito che il termine di 180 giorni decorre dal completamento dell’attività istruttoria e non dalla mera acquisizione della notizia dell’illecito; ha precisato che l’art. 19 l. 689/1981 non fissa un termine generale di decadenza per l’adozione dell’ordinanza-ingiunzione; ha negato la retroattività della disciplina più favorevole del d.lgs. 72/2015 alle violazioni anteriori; ha ritenuto corretto l’accertamento secondo cui i prospetti omettevano informazioni necessarie ex art. 94 TUF; ha affermato che anche l’amministratore non esecutivo ha il dovere di agire informato e può rispondere per omissione colposa se ignorando segnali di allarme non si attiva; ha confermato la presunzione di colpa ex art. 3 l. 689/1981 e la legittimità della condanna alle spese in favore di Consob, rappresentata da avvocati dipendenti iscritti all’albo. Il ricorso è stato quindi respinto con condanna alle spese.

Norme richiamate

• art. 94, comma 2, TUF

  Il prospetto deve contenere tutte le informazioni necessarie affinché gli investitori possano formarsi un fondato giudizio sulla situazione patrimoniale e finanziaria, sui risultati economici e sulle prospettive dell’emittente e sui prodotti finanziari offerti.

• art. 191 TUF

  Norma sanzionatoria applicata mediante cumulo giuridico per le violazioni contestate in materia di prospetto.

• art. 195, comma 1, TUF

  Il termine di centottanta giorni per la contestazione decorre dal completamento dell’accertamento istruttorio, non dalla sola conoscenza del fatto.

• art. 195, commi 4-8, TUF

  Le opposizioni avverso le sanzioni Consob appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.

• art. 195, comma 7, TUF

  Nel procedimento sanzionatorio è garantito il diritto di difesa mediante deposito di difese scritte; l’audizione personale non è necessaria come incombente imprescindibile.

• art. 194-bis TUF

  La Corte esclude l’applicabilità della nuova sanzione introdotta dal d.lgs. 72/2015 alle violazioni anteriori.

• art. 19, comma 3, l. 689/1981

  Non stabilisce un termine finale generale per l’adozione dell’ordinanza-ingiunzione; riguarda la misura cautelare in pendenza del procedimento.

• art. 14, l. 689/1981

  È la norma che prevede il termine generale per la contestazione, applicabile anche alle sanzioni TUF.

• art. 3, l. 689/1981

  Pone una presunzione di colpa a carico dell’autore dell’illecito amministrativo; grava sul trasgressore provare di aver agito senza colpa.

• art. 6 CEDU

  Non comporta, per le sanzioni Consob in questione, l’equiparazione automatica al penale né l’estensione del favor rei.

• art. 7 CEDU

  Invocato per sostenere la retroattività della disciplina più favorevole, ma la Corte esclude che trovi applicazione nel caso di specie.

• art. 47 Carta dei diritti fondamentali UE

  Richiamato a sostegno delle doglianze difensive e del giusto processo, senza esito favorevole per il ricorrente.

• art. 49, par. 1, Carta dei diritti fondamentali UE

  Invocato per il principio di legalità in materia sanzionatoria; la Corte esclude l’applicazione retroattiva della disciplina più favorevole.

• art. 52, par. 5, Carta dei diritti fondamentali UE

  Richiamato dal ricorrente, ma non ritenuto ostativo alla soluzione adottata.

• art. 24 Cost.

  Non risulta violato dal livello di contraddittorio previsto nel procedimento sanzionatorio Consob.

• art. 111 Cost.

  Richiamato a sostegno della tesi sul giusto processo, ma non ritenuto violato.

• art. 113 Cost.

  Richiamato in relazione alla tutela giurisdizionale avverso le sanzioni amministrative.

• art. 117 Cost.

  La questione di costituzionalità prospettata è ritenuta irrilevante alla luce della natura amministrativa della sanzione.

• art. 2381, commi 3 e 6, c.c.

  Gli amministratori devono agire in modo informato; il consiglio può impartire direttive e avocare operazioni; ciascun amministratore può chiedere informazioni sulla gestione.

• art. 2392 c.c.

  Gli amministratori sono responsabili se, conoscendo fatti pregiudizievoli, non hanno fatto quanto potevano per impedirli o attenuarne le conseguenze.

• art. 2729 c.c.

  La Corte ammette l’uso di presunzioni semplici sulla base di specifici indici di allarme e anomalie gestionali.

• art. 91 c.p.c.

  Le spese di lite spettano alla parte vittoriosa; se la P.A. è difesa da avvocati iscritti all’albo, il rimborso comprende anche i compensi professionali.

• art. 244 c.p.c.

  Richiamato nel motivo sull’omessa audizione, ma ritenuto non decisivo nel rito dell’opposizione sanzionatoria.

• art. 267 TFUE

  Il rinvio pregiudiziale non è dovuto quando la questione è irrilevante o l’interpretazione del diritto UE è già chiara o consolidata.

• d.lgs. 72/2015, art. 5

  Richiamato per sostenere l’applicabilità della disciplina sopravvenuta, ma la Corte esclude la retroattività nelle violazioni anteriori.

• d.lgs. 72/2015, art. 6

  Le modifiche alla parte V del TUF si applicano solo alle violazioni commesse dopo l’entrata in vigore delle disposizioni attuative adottate dalle autorità competenti.

• d.lgs. 150/2011, art. 7, comma 10

  Richiamato sulla presunzione di innocenza e sul riparto dell’onere probatorio nel giudizio di opposizione.

• l. 262/2005, art. 24

  Richiamato nel dibattito sul contraddittorio procedimentale, ma non considerato violato.

• regolamento (CE) n. 809/2004

  Fornisce schemi di informazioni minime del prospetto, ma non esaurisce il contenuto delle informazioni necessarie ex art. 94 TUF.

• direttiva 2003/71/CE

  È il riferimento europeo degli schemi di prospetto, interpretati come contenenti informazioni minime e non esaustive.

• direttiva 2013/36/UE

  Richiamata quale fonte della disciplina di governance bancaria che rafforza i doveri del consiglio di amministrazione.

• circolare Banca d’Italia n. 285 del 2013

  La disciplina di vigilanza bancaria rafforza il ruolo del consiglio di amministrazione e il dovere degli amministratori non esecutivi di agire informati.

• circolare Banca d’Italia n. 263 del 27/12/2006

  Richiamata dal ricorrente sulla ripartizione dei controlli interni, ma non idonea a escludere i doveri degli amministratori non esecutivi.

Massime di principio

• Nel giudizio di opposizione a sanzione Consob, la Corte di appello svolge una cognizione piena sulla legittimità e fondatezza della pretesa sanzionatoria, ma la giurisdizione resta del giudice ordinario salvo espressa deroga di legge.
• Il termine di centottanta giorni per la contestazione decorre dal momento in cui l’autorità ha completato l’accertamento istruttorio dell’infrazione, non dalla semplice acquisizione della notizia del fatto.
• L’art. 19, comma 3, l. 689/1981 disciplina le misure cautelari in pendenza del procedimento e non introduce un termine generale di decadenza per l’adozione dell’ordinanza-ingiunzione.
• Le modifiche più favorevoli introdotte dal d.lgs. 72/2015 non si applicano retroattivamente alle violazioni anteriori in materia di sanzioni Consob non sostanzialmente penali.
• Il prospetto d’offerta deve contenere non solo le informazioni minime previste dagli schemi comunitari, ma anche ogni ulteriore informazione necessaria per consentire agli investitori un giudizio consapevole e fondato.
• Gli amministratori, anche se privi di deleghe, hanno un dovere di agire informati e di attivarsi in presenza di segnali di allarme; la responsabilità non è oggettiva, ma richiede inerzia colposa, fatto pregiudizievole e nesso causale.
• In materia di sanzioni amministrative, l’art. 3 l. 689/1981 configura una presunzione di colpa superabile dal trasgressore con la prova di aver agito senza colpa.
• La buona fede esclude la responsabilità amministrativa solo se sorretta da elementi positivi idonei a ingenerare un convincimento incolpevole di liceità e da una condotta diligente volta ad adempiere al precetto.
• La mancata audizione personale dell’incolpato nel procedimento sanzionatorio non determina di per sé nullità, se il contraddittorio scritto è assicurato secondo il modello legale previsto.
• Nel giudizio di cassazione non è consentito sostituire la valutazione dei fatti compiuta dal giudice di merito con un nuovo apprezzamento delle prove o delle presunzioni.

Come è indicizzato