Sentenza n. 117/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’Autorità ha contestato, ai sensi dell’art. 21-bis l. 287/1990, la mancata adozione da parte del Comune degli atti deliberativi previsti dagli artt. 5, 7 e 8 d.lgs. 175/2016 in relazione all’acquisizione, tramite società controllate da V.E.R.I.T.A.S. s.p.a., dell’intero capitale sociale di Euroscavi s.r.l. L’operazione era stata realizzata da Lecher Analisi e Ricerche s.r.l., controllata da V.E.R.I.T.A.S., società a capitale interamente pubblico partecipata da cinquantuno Comuni e qualificata come società quotata per l’emissione continuativa di strumenti finanziari quotati. Dopo il parere motivato del 6 novembre 2024, con il quale l’Autorità aveva ordinato ai Comuni soci di rimuovere le violazioni e di adottare e trasmettere le deliberazioni analiticamente motivate, il Comune di Camponogara aveva mantenuto un comportamento contrario o omissivo. L’unica censura dedotta riguardava la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 TUSP. L’Autorità sosteneva che la clausola dell’art. 1, comma 5, TUSP, secondo cui il Testo unico si applica alle società quotate solo se espressamente previsto, riguardasse esclusivamente le disposizioni direttamente rivolte alle società quotate e non esonerasse le pubbliche amministrazioni socie dagli obblighi deliberativi, motivazionali e di trasmissione. I Comuni e V.E.R.I.T.A.S. eccepivano l’inammissibilità dell’azione ex art. 21-bis, l’assenza di un obbligo di provvedere azionabile, la carenza di interesse, nonché l’inapplicabilità degli artt. 5, 7 e 8 TUSP all’operazione effettuata tramite una società quotata e una società in house.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha riconosciuto all’AGCM, in forza della legittimazione straordinaria prevista dall’art. 21-bis l. 287/1990, la possibilità di proporre non soltanto l’azione di annullamento, ma anche l’azione avverso il silenzio e l’azione di accertamento dell’illegittimità dell’inerzia, quando l’amministrazione ometta di adottare e comunicare atti deliberativi imposti dalla legge e rilevanti per la tutela della concorrenza. Ha ritenuto sussistente l’interesse ad agire anche dopo il perfezionamento dell’acquisizione, poiché l’inefficacia contrattuale prevista dall’art. 8, comma 2, TUSP non limita il potere dell’Autorità di contestare l’omissione degli atti prodromici e di ristabilire il controllo previsto dalla legge. Nel merito, il giudice ha interpretato letteralmente l’art. 1, comma 5, TUSP, affermando che l’esonero riguarda soltanto le disposizioni direttamente destinate alle società quotate e non gli obblighi posti a carico delle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente e tramite una società quotata o una società in house, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare una deliberazione consiliare conforme agli artt. 7 e 8 TUSP, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5, con riguardo alla necessità per le finalità istituzionali, alla convenienza economica, alla sostenibilità finanziaria e ai principi di efficienza, efficacia ed economicità, e deve trasmetterla all’AGCM e alla Corte dei conti. La natura quotata di V.E.R.I.T.A.S. non escludeva tali obblighi; inoltre, l’acquisto da parte della controllata di una società in house costituiva una decisione significativa, non autonomamente assumibile senza il coinvolgimento dei Comuni che esercitavano il controllo analogo congiunto. Il ricorso è stato accolto: è stata dichiarata illegittima l’inerzia del Comune, è stata annullata la nota di riscontro negativo eventualmente adottata ed è stato ordinato al Comune di adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, la deliberazione di approvazione dell’operazione, analiticamente motivata, e di trasmetterla all’AGCM. Le spese sono state compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. 287/1990

  l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell’AGCM comprende, oltre all’azione di annullamento, l’azione avverso il silenzio e l’azione di accertamento e condanna a provvedere, quando l’inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza.

• art. 1, comma 5, d.lgs. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le norme direttamente destinate alle società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal TUSP.

• art. 5, commi 1 e 3, d.lgs. 175/2016

  l’atto deliberativo ... deve essere analiticamente motivato con riferimento alla necessità della società per il perseguimento delle finalità istituzionali ... alla convenienza economica e alla sostenibilità finanziaria

  La deliberazione relativa all’acquisto, anche indiretto, di partecipazioni deve contenere una motivazione analitica sulla necessità, convenienza, sostenibilità finanziaria ed economicità dell’operazione e deve essere trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con ... deliberazione del consiglio comunale

  Gli atti deliberativi degli enti locali devono essere adottati dall’organo consiliare e redatti in conformità agli oneri motivazionali dell’art. 5 TUSP.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. 175/2016

  le operazioni ... che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7

  L’acquisto di partecipazioni, anche indirette, richiede la deliberazione prevista dall’art. 7; l’inefficacia del contratto per mancanza o invalidità dell’atto deliberativo non impedisce all’AGCM di contestare l’inerzia precedente.

• art. 117 c.p.a.

  È richiamato quale disciplina dell’azione avverso il silenzio e, in particolare, per la richiesta di nomina del commissario ad acta.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  È richiamato per il rito camerale dell’azione avverso il silenzio, successivamente convertito nel rito abbreviato.

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio ex art. 21-bis l. 287/1990 è stato ricondotto al rito abbreviato, indipendentemente dalla concreta formulazione del petitum.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis l. 287/1990 consente di promuovere anche l’azione avverso il silenzio e l’azione di accertamento e condanna a provvedere, quando una pubblica amministrazione ometta atti deliberativi imposti dalla legge e l’omissione sia lesiva della concorrenza e del mercato.
• L’art. 1, comma 5, d.lgs. 175/2016 limita l’applicazione del TUSP alle società quotate soltanto con riguardo alle disposizioni che abbiano tali società come destinatarie dirette; la disposizione non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.
• L’acquisizione, anche indiretta, di una partecipazione in una società già costituita impone all’amministrazione pubblica di adottare una deliberazione conforme agli artt. 7 e 8 d.lgs. 175/2016, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5 quanto alla necessità istituzionale, alla convenienza economica, alla sostenibilità finanziaria e all’efficienza, efficacia ed economicità dell’operazione.
• Gli obblighi deliberativi e motivazionali del TUSP restano applicabili quando l’acquisizione sia realizzata tramite una società quotata o una società in house; in quest’ultimo caso, una decisione significativa della società controllata non può essere sottratta al controllo analogo degli enti pubblici soci.
• Il perfezionamento dell’acquisto societario e l’eventuale inefficacia contrattuale prevista dall’art. 8, comma 2, d.lgs. 175/2016 non fanno venir meno l’interesse dell’AGCM a contestare l’omessa adozione degli atti deliberativi prodromici e a ottenere la loro adozione e trasmissione.

Come è indicizzato