Sentenza n. 15390/2026 - Roma, Sezione 1Q

Esito

La controversia

La società ha impugnato gli atti che accertavano il superamento dei tetti di spesa per dispositivi medici nel quadriennio 2015-2018 e le attribuivano una quota di payback, chiedendo anche il risarcimento dei danni patrimoniali. Ha dedotto, in sintesi: violazione ed erronea applicazione delle norme sul payback e dei principi di buona amministrazione, affidamento, ragionevolezza e parità di trattamento; violazione degli obblighi di partecipazione procedimentale; difetto dei presupposti, di motivazione e di istruttoria e inattendibilità dei dati impiegati dalla Regione per quantificare il contributo; illegittimità costituzionale del meccanismo per contrasto con gli artt. 3, 41, 42, 53 e 97 Cost. e con l’art. 1 del Protocollo addizionale CEDU; incompatibilità con il diritto UE, in particolare con i principi di uguaglianza, parità di trattamento e non discriminazione e con gli artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali. La società ha inoltre sostenuto che, quale mero distributore, la propria posizione si differenziasse da quella valutata dalla Corte costituzionale e che il meccanismo fosse sproporzionato. Le censure relative ai provvedimenti regionali di determinazione dell’importo esatto riguardavano errori e inattendibilità del calcolo. La domanda cautelare era stata rinunciata.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile l’intervento ad adiuvandum di Emopass, rilevando che la società aveva un interesse autonomo all’annullamento e avrebbe dovuto agire in proprio. Ha respinto nel merito le censure generali e quelle costituzionali ed eurounitarie: alla luce delle sentenze della Corte costituzionale nn. 139 e 140 del 2024, la ricorrente non ha fornito, ai sensi dell’art. 64 c.p.a., elementi concreti sull’incidenza del payback sulla propria situazione né documentazione contabile idonea a dimostrarne l’irragionevolezza o sproporzione; la qualità di mero rivenditore non giustifica una deroga ai principi affermati dalla Consulta. Il sistema era conoscibile dagli operatori sin dal 2015, compresi l’obbligo di ripiano e i criteri essenziali di ripartizione, sicché non era tutelabile un affidamento nel mantenimento invariato delle condizioni economiche. Il payback opera sulla complessiva sfera patrimoniale del fornitore, non modifica i singoli contratti né l’esito delle gare e non costituisce una barriera all’accesso al mercato o una discriminazione basata sulla nazionalità; è giustificato dall’interesse al contenimento della spesa sanitaria ed è applicato indistintamente. Le questioni CEDU sono state assorbite. Ha invece dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa sulle censure concernenti il quantum dovuto, poiché la quantificazione regionale costituisce attività vincolata e tecnico-contabile, priva di esercizio di potere autoritativo, e la pretesa al corretto calcolo integra un diritto soggettivo. Per tali profili la causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015

  Il c.d. payback rimane estraneo alle procedure di affidamento e al contenuto dei singoli contratti stipulati con le amministrazioni: per come è strutturato, il ripianamento opera in maniera complessiva sul fatturato delle aziende (per la quota maturata a seguito della vendita di dispositivi medici al SSN) e non attraverso una rimodulazione dei contratti.

  Il contributo di ripiano si applica al fatturato complessivo rilevante dei fornitori e non rimodula i singoli contratti di fornitura.

• art. 64 c.p.a.

  In primo luogo, non sono stati forniti aggiornamenti in ordine all’impatto del payback sulla ricorrente secondo le modalità agevolate da ultimo previste.

  La parte che contesta l’incidenza sproporzionata del payback deve offrire elementi probatori concreti e aggiornati sulla propria specifica situazione; nel caso deciso, la mancata produzione di dati aggiornati e di analisi dei bilanci ha impedito di dimostrare le dedotte irragionevolezza e sproporzione.

• art. 11 c.p.a.

  Ai sensi dell’art. 11 c.p.a., la causa, con riferimento ai motivi inammissibili, può essere riassunta davanti al giudice ordinario, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente pronuncia.

  Dichiarato il difetto di giurisdizione amministrativa, la controversia può essere riproposta davanti al giudice ordinario mediante riassunzione entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato.

• art. 74 c.p.a.

  Dunque, per ragioni di sintesi e di chiarezza espositiva (ex art. 3, comma 2, c.p.a.), i menzionati motivi di ricorso primo, quarto, quinto e sesto vanno esaminati facendo precipuo riferimento alla predetta memoria della ricorrente, che ha provveduto ad aggiornare e precisare la sua posizione alla luce della pronunzia costituzionale intervenuta, che deve essere pertanto considerata ben conosciuta dalla medesima ed altresì parte integrante della motivazione della presente sentenza anche ai sensi dell’art. 74 c.p.a..

  La motivazione può richiamare e incorporare per relationem una pronuncia e gli argomenti processuali che la parte ha aggiornato alla luce di essa, considerandoli parte integrante della decisione.

Massime di principio

• Il contributo di ripiano per il superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici, secondo la struttura esaminata, opera sulla complessiva sfera patrimoniale dei fornitori in proporzione al fatturato rilevante e non modifica i singoli contratti di fornitura né l’esito delle procedure di gara.
• Il fornitore che deduce l’irragionevolezza o la sproporzione del payback rispetto alla propria situazione deve allegare e provare elementi concreti e aggiornati, inclusi dati contabili idonei a documentarne l’impatto; la mera qualità di distributore non consente, da sola, di superare le valutazioni generali della Corte costituzionale.
• La conoscibilità, sin dal 2015, del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano nei suoi tratti essenziali esclude che gli operatori del settore possano fare affidamento sul mantenimento assoluto delle condizioni economiche del mercato o sull’assenza di un esborso successivo.
• Le contestazioni sul quantum del payback determinato dalle Regioni appartengono alla giurisdizione ordinaria quando gli atti regionali si limitano a un’attività vincolata, tecnico-contabile e ricognitiva, senza esercizio di potere autoritativo: la pretesa al corretto calcolo è un diritto soggettivo.
• Una misura nazionale di ripiano della spesa sanitaria che si applichi indistintamente agli operatori, non condizioni l’immissione in commercio o l’accesso al mercato e sia giustificata da esigenze di sostenibilità del sistema sanitario non integra, per ciò solo, una barriera alla libera circolazione o una discriminazione in base alla nazionalità.

Come è indicizzato