Sentenza n. 606/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La gara, indetta da Invitalia quale centrale di committenza per la S.R.R. Messina Area Metropolitana e finanziata con fondi PNRR, riguardava la progettazione esecutiva e l’esecuzione di un impianto per il trattamento della frazione umida e il supporto al ciclo depurativo dell’impianto di Mili. L’appalto era stato aggiudicato al raggruppamento con capogruppo Consorzio Stabile Energos, mentre un altro concorrente si era classificato secondo. Il concorrente secondo classificato aveva impugnato l’aggiudicazione sostenendo che la commissione avesse illegittimamente attribuito zero punti per i sub-criteri C.2.1, C.2.2, C.2.3 e C.2.4, relativi rispettivamente alla riduzione del consumo idrico, alla producibilità specifica di biogas, alla riduzione delle emissioni odorifere e alla riduzione del consumo elettrico. Le relative percentuali erano state inserite in quattro documenti separati, per complessive otto pagine, anziché nella Relazione Unica prevista dall’art. 14.2.1 del disciplinare; la relazione principale era composta da 23 pagine, oltre agli allegati, superando così il limite complessivo di 25 pagine e il limite di 20 pagine per i capitoli B e C. Il TAR aveva ritenuto illegittima la penalizzazione, considerando il limite dimensionale una prescrizione meramente formale e richiedendo la prova concreta del vantaggio competitivo. L’aggiudicataria ha appellato tale decisione deducendo erronea interpretazione del disciplinare, difetto di istruttoria, disparità di trattamento, eccesso di potere, illogicità e irragionevolezza, nonché omessa pronuncia sull’intangibilità del contratto già stipulato e sulla disciplina speciale degli appalti PNRR. Ha inoltre riproposto la censura secondo cui l’offerta del concorrente non conteneva nella Relazione Unica alcuna proposta negoziale relativa ai quattro sub-criteri. Il concorrente secondo classificato ha difeso la sentenza, sostenendo l’ambiguità della lex specialis e l’applicabilità del soccorso istruttorio; ha inoltre riproposto la domanda risarcitoria. Il CGARS ha ritenuto assorbite le eccezioni preliminari e ha esaminato esclusivamente la questione dei quattro sub-criteri, essendo passato in giudicato il capo relativo al sub-criterio D.2.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza di primo grado è stata parzialmente riformata, con reiezione integrale del ricorso principale proposto dal concorrente secondo classificato. Il CGARS ha rilevato che il disciplinare richiedeva, a pena di esclusione, una Relazione Unica costituita da un unico file, suddivisa secondo criteri e sub-criteri, e stabiliva che il contenuto eccedente il limite massimo non sarebbe stato preso in considerazione. La violazione del limite non comportava formalmente l’esclusione dell’offerta, ma la non valutabilità delle pagine eccedenti. Tale clausola deve essere interpretata con ragionevolezza, ma assume rilievo quando lo sforamento incide specificamente sul margine di valutazione della proposta e determina un indebito vantaggio competitivo in violazione della par condicio. La prova del vantaggio può essere fornita in via presuntiva, purché non meramente congetturale, e non occorre una prova concreta ricostruibile con certezza a posteriori. Nel caso esaminato, la Relazione Unica di 23 pagine non conteneva alcun elemento relativo ai quattro sub-criteri, rinviando a documenti esterni; tutte le 20 pagine disponibili per i capitoli B e C erano state utilizzate per altri sub-criteri; gli allegati separati occupavano ulteriori otto pagine, pari al 40% dello spazio massimo destinato ai capitoli B e C. La commissione poteva quindi ritenere che il concorrente avesse beneficiato di uno spazio espositivo maggiore di quello consentito, a danno degli altri offerenti, e attribuire legittimamente zero punti per i quattro sub-criteri. Il principio del risultato non consente di trascurare le regole della concorrenza, della legalità, della trasparenza e della parità di trattamento. Il soccorso istruttorio ex art. 101, comma 3, d.lgs. 36/2023 non era applicabile, poiché non occorrevano chiarimenti sulla portata negoziale dell’offerta, ma era stata violata una prescrizione chiara sulle modalità di presentazione. Il quesito e la risposta della stazione appaltante non modificavano la lex specialis e non autorizzavano la presentazione separata delle dichiarazioni. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 14.2.1 del disciplinare di gara

  A pena di esclusione, la Documentazione tecnica dovrà contenere la Relazione Unica ... costituita da un unico file; il contenuto delle pagine successive al limite massimo indicato per la Relazione Unica non sarà preso in considerazione dalla Commissione ai fini della valutazione dell’offerta tecnica.

  La prescrizione imponeva la presentazione di un unico documento tecnico entro i limiti dimensionali stabiliti; la violazione non determinava l’esclusione, ma rendeva non valutabili le pagine eccedenti quando lo sforamento procurava un vantaggio competitivo lesivo della par condicio.

• art. 1, commi 1 e 2, d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti perseguono il risultato dell’affidamento del contratto e della sua esecuzione ... nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza.

  Il principio del risultato deve essere perseguito congiuntamente ai principi di legalità, trasparenza e concorrenza e non può giustificare la disapplicazione delle regole della lex specialis o la violazione della parità di trattamento.

• art. 101, comma 3, d.lgs. 36/2023

  La stazione appaltante può sollecitare chiarimenti o spiegazioni sui contenuti dell’offerta tecnica e dell’offerta economica.

  Il soccorso istruttorio in senso stretto è diretto a chiarire ambiguità sui contenuti e sulla portata negoziale dell’offerta; non può essere utilizzato per sanare la violazione di una chiara prescrizione relativa alla struttura e alle modalità di presentazione dell’offerta.

• art. 12-bis, comma 4, d.l. 68/2022, convertito dalla l. 108/2022

  Nei giudizi amministrativi relativi agli interventi previsti dal PNRR, l’amministrazione centrale titolare dell’intervento assume, secondo il richiamo operato dal giudice, la qualifica di litisconsorte necessario.

• art. 48, comma 4, d.-l. 77/2021

  La disposizione è stata dedotta dall’appellante in relazione alla disciplina degli appalti finanziati con fondi PNRR, ma la decisione non ha fondato su di essa la ratio decidendi principale.

• art. 125 c.p.a.

  La disposizione è stata invocata dall’appellante in relazione agli effetti della sentenza sul contratto finanziato con fondi PNRR, ma la questione è rimasta assorbita dall’accoglimento del primo motivo.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito la riproposizione in appello delle domande e delle censure assorbite in primo grado, tra cui la domanda risarcitoria e la censura incidentale relativa alla mancata formulazione delle proposte nella Relazione Unica.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  È stato invocato dal concorrente secondo classificato per ottenere, anche in caso di venir meno dell’interesse all’annullamento, l’accertamento dell’illegittimità degli atti ai fini risarcitori; la domanda non è stata esaminata per effetto della reiezione integrale del ricorso principale.

• artt. 51 e 52 d.lgs. 196/2003

  Hanno costituito il fondamento della richiesta, accolta, di oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi della parte interessata.

Massime di principio

• Una clausola della lex specialis che limita il numero di pagine dell’offerta tecnica e prevede la non valutabilità del contenuto eccedente non è automaticamente illegittima né può essere applicata in modo meccanico: la sua violazione rileva quando lo sforamento incide specificamente sul margine di illustrazione e valutazione della proposta negoziale, determinando un indebito vantaggio competitivo in danno degli altri concorrenti.
• Il vantaggio competitivo derivante dal superamento dei limiti dimensionali dell’offerta tecnica può essere dimostrato mediante presunzioni non meramente congetturali; non è necessaria una prova concreta ricostruttiva delle valutazioni che la commissione avrebbe compiuto se tutte le offerte fossero state presentate nel rispetto dei limiti.
• Quando il disciplinare richiede che tutti gli elementi utili all’attribuzione dei punteggi siano contenuti in una Relazione Unica e stabilisce un limite dimensionale, la presentazione di elementi valutabili in documenti separati può determinare un vantaggio competitivo, soprattutto se lo spazio della relazione è stato interamente utilizzato per altri sub-criteri e gli allegati ampliano significativamente lo spazio espositivo disponibile.
• Il principio del risultato di cui all’art. 1 d.lgs. 36/2023 non autorizza la stazione appaltante o il giudice a trascurare le regole della lex specialis, della concorrenza e della parità di trattamento: il miglior risultato dell’affidamento deve essere perseguito nel rispetto delle medesime condizioni di partecipazione per tutti gli offerenti.
• Il soccorso istruttorio in senso stretto non è applicabile per consentire la regolarizzazione di una modalità di presentazione dell’offerta difforme da una prescrizione chiara della lex specialis; esso opera per chiarire contenuti o ambiguità della proposta negoziale, non per modificare la struttura dell’offerta o sanare lo sforamento dei limiti dimensionali.
• I chiarimenti della stazione appaltante non possono integrare o modificare la lex specialis né autorizzare modalità partecipative incompatibili con il tenore oggettivo delle sue clausole; in caso di contrasto, prevale la prescrizione di gara, purché formulata in termini chiari e univoci.

Come è indicizzato