Sentenza n. 7475/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato gli atti con cui il Dipartimento universitario ha definito negativamente la proposta di conferimento del titolo di professore emerito, presentata nel 2019. Ha chiesto in via principale l’accertamento della formazione del silenzio-assenso e, in subordine, l’accertamento del silenzio-inadempimento con condanna dell’Amministrazione a provvedere. Ha inoltre dedotto l’illegittimità dell’esito della votazione e dei verbali per violazione del principio tempus regit actionem e del legittimo affidamento, applicazione del regolamento sopravvenuto del 2020, illegittima composizione dell’organo deliberante, nullità o inesistenza del verbale di scrutinio per mancata sottoscrizione del segretario verbalizzante, difetto di istruttoria e di motivazione, mancata trasmissione ai votanti del curriculum e della documentazione, sviamento, disparità di trattamento e violazione della sequenza procedimentale per non avere trasmesso la proposta agli ulteriori organi di Facoltà dopo il voto negativo del Dipartimento. L’Università e il Ministero hanno eccepito, tra l’altro, la carenza di legittimazione passiva del Ministero e hanno sostenuto la natura onorifica, premiale e ampiamente discrezionale del titolo, nonché l’inapplicabilità del silenzio-assenso.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di carenza di legittimazione passiva del Ministero, ritenendo che il procedimento, pur articolato in una fase universitaria e in una fase ministeriale finale, sia unitario e che il Ministero sia titolare del potere conclusivo, sicché deve partecipare al giudizio sulle domande di accertamento del silenzio o dell’obbligo di provvedere. Nel merito, ha escluso la formazione del silenzio-assenso: la proposta non integra una ordinaria istanza di parte diretta a ottenere un’utilità dovuta; il conferimento del titolo è un atto premiale e onorifico, fondato su una valutazione complessiva e ampiamente discrezionale del particolare prestigio del docente; inoltre, la procedura è articolata in deliberazioni espresse e progressive, incompatibili con la formazione tacita dell’assenso. Gli artt. 16 e 17-bis l. 241/1990 non sono applicabili perché riguardano rapporti tra amministrazioni diverse, mentre nella fase esaminata erano coinvolti organi interni dell’Università. È stata respinta anche la domanda avverso il silenzio-inadempimento, poiché al momento della proposizione del ricorso l’inerzia era cessata: il Dipartimento aveva riattivato il procedimento e aveva adottato un esito espresso negativo. L’azione ex art. 31 c.p.a. non è destinata a sindacare il contenuto dell’atto tardivamente adottato, che deve essere impugnato con l’azione demolitoria. Il TAR ha ritenuto legittima l’applicazione del regolamento del 2020 secondo il principio tempus regit actum, non ricorrendo una procedura comparativa né un affidamento qualificato derivante da precedenti valutazioni favorevoli. Il voto segreto, inoltre, era già coerente con i principi generali per le deliberazioni riguardanti persone. La composizione ristretta ai professori di prima fascia è stata ritenuta riferibile a tutti gli organi indicati dalla disposizione regolamentare, secondo un’interpretazione letterale, sistematica e teleologica. La mancata sottoscrizione del segretario non determina nullità o inesistenza del documento, qualificato come attestazione delle operazioni di voto e non come verbale di una seduta deliberativa; la sottoscrizione del Direttore era sufficiente, in assenza di contestazioni sulla genuinità, sui partecipanti o sull’esito numerico. Sono state respinte le censure di difetto di istruttoria e motivazione: il fascicolo conteneva già la proposta motivata e il curriculum, e il ricorrente non ha dimostrato che i votanti fossero privi del materiale conoscitivo. In ragione della natura premiale e ampiamente discrezionale del procedimento e della segretezza del voto, l’esito numerico può sintetizzare la motivazione del giudizio negativo, purché siano chiari l’oggetto della valutazione e il quadro regolamentare. Non è stata ravvisata prova dello sviamento, né la disparità di trattamento è stata ritenuta dimostrata. Infine, il voto negativo del Dipartimento legittimamente arresta la procedura, poiché la sequenza regolamentare è progressiva e condizionata: il parere favorevole del primo organo costituisce presupposto per il passaggio agli organi successivi. Il ricorso è stato integralmente rigettato, con compensazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 20 l. 241/1990

  Il silenzio-assenso richiede presupposti cumulativi e non opera per il conferimento di un titolo onorifico fondato su una valutazione ampiamente discrezionale e non tipizzata.

• artt. 16 e 17-bis l. 241/1990

  I meccanismi di silenzio tra amministrazioni presuppongono rapporti tra amministrazioni pubbliche diverse o tra amministrazione procedente e amministrazione chiamata a rendere assensi, concerti o nulla osta; non si applicano ai rapporti interni tra organi della medesima università.

• art. 31 c.p.a.

  L’azione avverso il silenzio mira a rimuovere l’inerzia e a ottenere l’esercizio del potere; una volta adottato un provvedimento espresso, anche tardivo, viene meno l’oggetto dell’azione, mentre la legittimità dell’atto deve essere contestata con l’impugnazione ordinaria.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato quale disposizione processuale relativa alla trattazione della causa.

Massime di principio

• Il silenzio-assenso non è configurabile quando il procedimento riguarda il conferimento di un riconoscimento premiale o onorifico fondato su una valutazione complessiva, non tipizzata e ampiamente discrezionale, poiché il decorso del tempo non può essere equiparato a una valutazione positiva sul prestigio o sul merito del destinatario.
• L’azione avverso il silenzio presuppone la perdurante inerzia dell’amministrazione al momento della proposizione del ricorso; se nel frattempo è stato adottato un provvedimento espresso, anche tardivo, l’azione perde oggetto e le contestazioni devono essere rivolte contro tale provvedimento con l’ordinaria azione di annullamento.
• In assenza di una procedura comparativa e di un segmento procedimentale favorevole idoneo a consolidare un affidamento qualificato, ciascun atto del procedimento è disciplinato dalla normativa vigente al momento della sua adozione secondo il principio tempus regit actum.
• Nelle deliberazioni collegiali riguardanti una persona, il voto segreto tutela la libertà e l’indipendenza dei votanti; in un procedimento premiale e ampiamente discrezionale, l’esito della votazione può assolvere sinteticamente alla funzione motivazionale, purché siano individuabili l’oggetto della valutazione, il fondamento regolamentare e il significato istituzionale del voto.
• Quando un regolamento configura una sequenza di valutazioni progressive e condizionate, l’esito negativo dell’organo chiamato a svolgere il primo filtro valutativo legittimamente arresta il procedimento e non impone la trasmissione della proposta agli organi successivi.
• La mancata sottoscrizione del segretario verbalizzante non determina di per sé la nullità dell’atto di attestazione delle operazioni di voto, se la sottoscrizione dell’organo che le ha presiedute garantisce la riferibilità e l’autenticità della documentazione e non sono contestati lo svolgimento, il numero dei partecipanti o l’esito dello scrutinio.

Come è indicizzato