Corte di giustizia, Sentenza C-518/17

Obbligo di preinformazione e gara per servizi di trasporto pubblico su autobus

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Verwaltungsgerichtshof (Austria) in una controversia promossa dal sig. Stefan Rudigier contro la gara bandita dalla Salzburger Verkehrsverbund GmbH per servizi di trasporto passeggeri con autobus nella vallata di Gastein. Il punto centrale era la portata dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1370/2007 e le conseguenze della mancata pubblicazione dell’avviso di preinformazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.

Fatti e procedimento principale

Il 20 aprile 2016 l’ente aggiudicatore ha pubblicato un bando di gara per una procedura aperta avente a oggetto un appalto di servizi di trasporto di passeggeri con autobus, con inizio previsto per l’11 dicembre 2016. Non era stato pubblicato l’avviso di preinformazione previsto dall’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1370/2007, che impone la pubblicazione, almeno un anno prima dell’inizio della procedura o dell’aggiudicazione diretta, di alcune informazioni minime. Il sig. Rudigier ha chiesto l’annullamento del bando per violazione di tale disposizione. Il giudice di primo grado ha respinto la domanda; in sede di Revision, il Verwaltungsgerichtshof ha chiesto alla Corte di chiarire: (i) se l’obbligo di preinformazione si applichi anche agli appalti di servizi di trasporto con autobus assoggettati alle direttive sugli appalti pubblici; (ii) se la sua violazione renda illegittimo il bando; (iii) se il diritto dell’Unione osti a una disciplina nazionale che consenta di non annullare l’atto quando l’irregolarità non abbia inciso in modo decisivo sull’esito della gara.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto il regolamento n. 1370/2007, in particolare:

• l’articolo 5, paragrafo 1, che stabilisce che i contratti di servizio pubblico sono aggiudicati conformemente al regolamento, ma rinvia alle direttive sugli appalti per i servizi di trasporto passeggeri con autobus o tram, quando non si tratti di concessioni;
• l’articolo 7, paragrafo 2, che impone la pubblicazione anticipata delle informazioni essenziali;
• i considerando 20, 21, 29 e 30, rilevanti per trasparenza, concorrenza e tutela giurisdizionale. Vengono inoltre esaminate le direttive 2014/24/UE e 2014/25/UE, in particolare le disposizioni su procedure aperte, termini e avvisi di preinformazione/periodici indicativi, nonché le direttive 89/665/CEE e 92/13/CEE sui mezzi di ricorso, compreso l’istituto della privazione di effetti del contratto in casi specifici.

Prima questione: applicabilità dell’articolo 7, paragrafo 2

La Corte risponde che l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1370/2007 si applica anche agli appalti di servizi pubblici di trasporto di passeggeri con autobus aggiudicati secondo le direttive 2014/24/UE o 2014/25/UE. La ragione è che, ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento, restano esclusi soltanto i paragrafi da 2 a 6 dell’articolo 5, mentre le altre disposizioni del regolamento continuano a operare. La Corte qualifica l’articolo 7, paragrafo 2, come norma speciale e più specifica rispetto alle regole generali delle direttive appalti: esso impone un obbligo obbligatorio di pubblicazione un anno prima, vale sia per la gara sia per l’aggiudicazione diretta, e richiede la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. Le disposizioni delle direttive 2014/24 e 2014/25 hanno contenuti solo in parte comparabili, ma non eliminano l’efficacia della disciplina speciale del regolamento.

Seconda e terza questione: conseguenze della violazione

Quanto alle conseguenze della mancata preinformazione, la Corte osserva che il diritto dell’Unione sugli appalti non prevede una regola generale per cui ogni irregolarità in una fase della procedura travolge automaticamente gli atti successivi. La privazione di effetti è prevista solo in ipotesi tassative, come l’aggiudicazione senza previa pubblicazione del bando nella Gazzetta ufficiale, ai sensi delle direttive ricorsi; ma questa sanzione non è espressamente estesa alla violazione dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1370/2007. In assenza di una disciplina specifica dell’Unione, spetta al diritto nazionale regolare le modalità di tutela, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività. La Corte precisa che, in caso di aggiudicazione diretta, l’omissione della preinformazione può pregiudicare in modo definitivo la possibilità di contestare la decisione prima della sua esecuzione; in una gara pubblica, invece, la violazione non impedisce necessariamente la partecipazione dell’operatore, soprattutto se il termine per presentare offerte è adeguato. Se però l’operatore prova di essere stato sensibilmente svantaggiato rispetto a chi già esegue l’appalto, può essere ravvisata una lesione dell’effettività e della parità di trattamento, con possibile annullamento del bando.

Rapporto con il diritto nazionale austriaco

Il giudice del rinvio aveva segnalato che il diritto austriaco consente l’annullamento della decisione solo se l’illegittimità ha avuto un’influenza decisiva sull’esito della procedura. La Corte non dichiara incompatibile in astratto tale regola: afferma invece che essa deve essere verificata alla luce dei principi di equivalenza, effettività e parità di trattamento. Nel caso concreto, rileva anche che il termine per presentare offerte era di 49 giorni, superiore ai minimi delle direttive, e che l’operatore interessato aveva presumibilmente già informazioni sull’imminenza della gara.

Decisione

La Corte conclude che:

• l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1370/2007 si applica agli appalti di servizi di trasporto pubblico su autobus affidati secondo le direttive 2014/24/UE o 2014/25/UE;
• la sua violazione non comporta automaticamente l’annullamento della gara;
• spetta al giudice nazionale verificare il rispetto dei principi di equivalenza, effettività e parità di trattamento e, in base a ciò, decidere sull’eventuale annullamento.

Principio utile per la pratica

Per gli operatori e le stazioni appaltanti, la pronuncia conferma che l’avviso annuale di preinformazione del regolamento n. 1370/2007 non è assorbito dalle regole generali delle direttive appalti. Allo stesso tempo, la sua omissione non produce ex lege la caducazione della gara: la tutela dipende dalla disciplina nazionale e dalla concreta incidenza della violazione sui diritti dell’operatore economico.