Parere n. 804/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da Melia Sarda s.r.l. (nell’attuale denominazione Immobiliare Sarda s.r.l.) contro la Regione Sardegna per l’annullamento della delibera della Giunta regionale 5 settembre 2006, n. 36/7, nonché avverso gli indirizzi per l’adozione del P.P.R. approvati dal Consiglio Regionale in epoca precedente al 3 dicembre 2005; le deduzioni formulate dall’Ufficio del Piano in merito alle osservazioni presentate dal Comune di Arbus, nonché dai cittadini di tale comune in relazione alle norme incidenti sui relativi territori; il parere espresso dal C.T.R.U. in data 18 maggio 2006, ai sensi dell’art. 11 l. reg. Sardegna n. 45 del 1989; la deliberazione della G.R. n. 22/3 del 24 maggio 2006, di adozione del P.P.R., con allegati; il parere della Commissione consiliare competente fatto pervenire in data 8 agosto 2006; le linee di impostazione concordate fra gli organi regionali e quelli del Ministero per i Beni e le attività culturali; il parere espresso dalla Quarta commissione consiliare in data 5 settembre 2006; la “relazione generale” (articolata in relazione introduttiva, relazione del Comitato scientifico, relazione tecnica generale, schede e glossario) di cui alla lett. a) della delibera della Giunta Regionale n. 36/7 del 5 settembre 2006.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione della delibera della Giunta regionale della Sardegna n. 36/7 del 5 settembre 2006, di approvazione del Piano Paesaggistico Regionale – primo ambito omogeneo, e degli atti connessi
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
La società ricorrente, proprietaria di terreni nel Comune di Arbus destinati dal previgente strumento urbanistico anche a uso turistico-alberghiero, ha impugnato il Piano Paesaggistico Regionale e gli atti connessi deducendo, tra l’altro, l’incompetenza della Giunta regionale in favore del Consiglio regionale; l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 della legge regionale Sardegna n. 8 del 2004 e degli artt. 135, 143, 144, 145, 146 e 156 del d.lgs. n. 42 del 2004; l’invasione delle competenze comunali; l’introduzione di vincoli nuovi, generali e sproporzionati; l’assenza di adeguata individuazione dei beni paesaggistici; la mancata rinnovazione del procedimento a seguito delle modifiche apportate al testo adottato; l’azzeramento delle volumetrie edificabili nelle zone costiere e agricole; l’illegittimità del sistema delle intese e la carenza di concertazione istituzionale e di coinvolgimento dello Stato. Il Collegio ha preliminarmente esaminato la permanenza dell’interesse, escludendo che fosse venuta meno poiché il Piano aveva compromesso la programmata attività edificatoria della società.
Il parere
Il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso. Ha ritenuto infondate le censure relative alla competenza della Giunta regionale, poiché il Piano Paesaggistico Regionale è uno strumento di pianificazione territoriale e un atto amministrativo generale a contenuto complesso, non un regolamento; la competenza della Giunta derivava quindi dalla natura dell’atto, indipendentemente dalla novella legislativa regionale contestata. È stata esclusa la rilevanza della questione di costituzionalità dell’art. 2 della legge regionale Sardegna n. 8 del 2004. Il motivo concernente la lesione delle competenze comunali è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse e comunque infondato, in ragione della sovraordinazione della pianificazione paesaggistica e della distinzione tra prescrizioni immediatamente cogenti, indirizzi e disposizioni programmatiche. È stata ritenuta manifestamente infondata la questione di costituzionalità degli artt. 135, 143, 144, 145, 146 e 156 del d.lgs. n. 42 del 2004, poiché la tutela paesaggistica può comportare limitazioni all’uso edificatorio della proprietà senza incidere sulla commerciabilità o su altre forme di redditività del bene. Sono state respinte le censure sull’eccesso di potere, sull’ampiezza degli ambiti e sull’individuazione dei beni, in parte per difetto di interesse e in parte per infondatezza. La modifica del Piano tra adozione e approvazione non imponeva la rinnovazione del procedimento, non avendo alterato radicalmente i criteri ispiratori e l’assetto essenziale dello strumento. È stata esclusa l’inedificabilità assoluta della fascia costiera, poiché l’art. 20 delle Norme tecniche di attuazione contempla diverse ipotesi di intervento. È stata ritenuta legittima la disciplina delle intese, quali strumenti di attuazione e di leale collaborazione tra Regione ed enti locali, non utilizzabili per derogare alle prescrizioni del Piano. Infine, è stata ritenuta sufficiente la partecipazione assicurata mediante conferenze di copianificazione, incontri tecnici, osservazioni, audizioni e intese; il mancato previo accordo con il Ministero non costituiva causa di illegittimità del Piano, ma impediva soltanto l’utilizzo delle procedure autorizzatorie semplificate previste dall’art. 143 del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
Osservazioni
Motivi primo, secondo e quinto - Competenza all’approvazione del Piano
Il Piano Paesaggistico Regionale è uno strumento di pianificazione territoriale e un atto amministrativo generale a contenuto complesso, non un atto regolamentare. La competenza ad approvarlo spettava pertanto alla Giunta regionale e non al Consiglio regionale, ai sensi dell’art. 27 dello Statuto speciale della Sardegna.
Motivo secondo - Questione di costituzionalità dell’art. 2 della legge regionale Sardegna n. 8 del 2004
La questione è irrilevante poiché la competenza della Giunta regionale derivava dalla natura del Piano, prima ancora che dalla disposizione regionale modificativa della disciplina procedimentale.
Motivo terzo - Lesione delle competenze comunali
Il motivo è inammissibile per difetto di interesse, poiché la ricorrente ha prospettato la lesione delle prerogative dei Comuni senza indicare quale pregiudizio concreto ne derivasse alla propria posizione. In ogni caso, la censura è infondata per la sovraordinazione della pianificazione paesaggistica regionale rispetto agli strumenti urbanistici comunali.
Motivo quarto e decimo - Eccesso di delega e compressione della proprietà
È manifestamente infondata la questione di costituzionalità degli artt. 135, 143, 144, 145, 146 e 156 del d.lgs. n. 42 del 2004. La delega legislativa consentiva il riassetto e la codificazione della materia, comprese revisioni e innovazioni sostanziali, e il sistema di tutela paesaggistica può limitare l’uso edificatorio dei beni senza incidere sulla loro commerciabilità o su altre forme di redditività.
Motivo sesto - Prescrizioni estranee alla tutela paesaggistica
La censura è infondata, poiché il Piano può contenere prescrizioni e indirizzi necessari a garantire il mantenimento delle caratteristiche e delle morfologie dei beni paesaggistici e a coordinare la pianificazione territoriale.
Motivo settimo - Eccessiva ampiezza e disomogeneità degli ambiti
Il motivo è inammissibile perché la società non ha specificato se e in che modo il vizio denunciato incidesse sul territorio del Comune di Arbus e ledessse concretamente il proprio interesse edificatorio.
Motivo ottavo - Mancata precisa identificazione dei beni paesaggistici
Il motivo è inammissibile, poiché l’eventuale pregiudizio derivante dalla mancata individuazione precisa dei beni avrebbe riguardato gli enti locali e non la sfera giuridica della società, che non ha indicato il danno concretamente subito.
Motivo nono - Modifiche al Piano tra adozione e approvazione
Le modifiche introdotte dopo l’adozione, anche in considerazione della sopravvenuta disciplina statale, non hanno alterato i criteri ispiratori e l’assetto essenziale del Piano. La rinnovazione della procedura sarebbe stata necessaria soltanto in presenza di un mutamento consistente e rilevante delle caratteristiche essenziali e dei principi informatori.
Motivo undicesimo - Vincolo generalizzato sulla fascia costiera
La censura è infondata poiché le Norme tecniche di attuazione non impongono un vincolo di inedificabilità assoluta della fascia costiera; l’art. 20 individua diverse tipologie di interventi ammissibili.
Motivo dodicesimo - Azzeramento delle volumetrie nelle zone F
La disciplina regionale può fissare un limite massimo di volumetria e non impedisce l’approvazione di volumetrie inferiori, anche in funzione della tutela paesaggistica e della fruibilità ottimale del litorale. La scelta restrittiva è giustificata dalla prevalenza dell’interesse generale alla salvaguardia del paesaggio.
Motivo tredicesimo - Disciplina delle aree agricole
Il motivo è inammissibile per mancata indicazione della lesione concreta subita dalla società in relazione alla disciplina del Piano riguardante le aree agricole.
Previsioni sulle intese
Le intese costituiscono modalità di attuazione delle prescrizioni del Piano e strumento di semplificazione e leale collaborazione tra Regione, Province e Comuni. Non possono derogare alle previsioni del Piano, ma consentono l’attuazione di interventi conformi alle sue prescrizioni, anche anteriormente all’adeguamento degli strumenti urbanistici quando ricorrano ragioni di urgenza, necessità o situazioni consolidate.
Ultimo motivo - Mancanza di concertazione istituzionale
La censura è infondata. Il procedimento ha previsto ventidue conferenze di copianificazione con i Comuni, una conferenza con le Province, incontri con associazioni e categorie, incontri tecnici con 174 Comuni e otto Province, osservazioni, audizioni e successive intese. Il previo accordo con il Ministero previsto dall’art. 143, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004 costituiva una facoltà e la sua mancanza non determinava l’illegittimità del Piano, ma impediva l’accesso alle procedure autorizzatorie semplificate.
Norme richiamate
d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica
Il parere del Consiglio di Stato è reso nell’ambito del procedimento relativo al ricorso straordinario.
art. 27 dello Statuto speciale della Sardegna, legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3
Riserva al Consiglio regionale dell’approvazione delle leggi e dei regolamenti
La disposizione non attribuisce al Consiglio regionale la competenza ad approvare il Piano Paesaggistico Regionale, che non ha natura regolamentare ma costituisce atto amministrativo generale di pianificazione.
art. 11 legge regionale Sardegna 22 dicembre 1989, n. 45
La disciplina regionale attribuiva alla Giunta regionale la competenza ad approvare i piani territoriali paesaggistici; la procedura di approvazione del Piano impugnato è stata ritenuta rispettosa della normativa regionale.
art. 2 legge regionale Sardegna n. 8 del 2004
La questione di legittimità costituzionale è irrilevante, poiché la competenza della Giunta discendeva dalla natura del Piano indipendentemente dalla novella legislativa.
art. 135 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42
Il territorio regionale è sottoposto a specifica normativa d’uso volta ad assicurare il mantenimento delle caratteristiche, degli elementi costitutivi e delle morfologie dei beni sottoposti a tutela, nonché il recupero e la riqualificazione degli immobili e delle aree compromessi o degradati
Il Piano Paesaggistico Regionale è uno strumento articolato di pianificazione territoriale, con contenuti descrittivi, propositivi e prescrittivi.
art. 143 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42
La Regione può individuare, sulla base dello specifico procedimento, ulteriori beni paesaggistici aventi le medesime caratteristiche di quelli tipizzati dalla legge, ma non può creare nuove categorie di beni paesaggistici. L’intesa con le amministrazioni statali è una facoltà il cui mancato raggiungimento impedisce le procedure semplificate, senza invalidare il Piano.
art. 145 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42
Le previsioni dei piani paesaggistici sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei Comuni, immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi e stabiliscono norme di salvaguardia applicabili in attesa dell’adeguamento degli strumenti urbanistici
La pianificazione paesaggistica è sovraordinata rispetto agli strumenti urbanistici comunali; i Comuni devono conformare e adeguare i propri strumenti alle previsioni paesaggistiche.
art. 42, comma 2, Costituzione
La funzione sociale della proprietà consente limitazioni all’uso edificatorio dei beni quando giustificate dalla tutela del paesaggio e dell’ambiente.
art. 9 Costituzione
La salvaguardia dei valori paesaggistici e ambientali costituisce interesse generale idoneo a prevalere su facoltà dominicali di carattere edificatorio.
art. 76 Costituzione
Non è ravvisato alcun eccesso di delega nel d.lgs. n. 42 del 2004, poiché la legge n. 137 del 2002 consentiva il riassetto e la codificazione della disciplina, anche mediante innovazioni sostanziali coerenti con i criteri direttivi.
art. 10 legge 6 luglio 2002, n. 137
Riassetto e codificazione delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali
La delega non era limitata al mero consolidamento formale, ma consentiva revisioni e innovazioni sostanziali, purché rispettose dei criteri e dei limiti stabiliti.
art. 107 delle Norme Tecniche di Attuazione del P.P.R.
I Comuni devono adeguare i propri piani urbanistici alle disposizioni del piano paesaggistico regionale entro 12 mesi
Il termine costituisce una scadenza per l’adeguamento comunale, coordinata con il termine massimo biennale previsto dall’art. 145, comma 4, del d.lgs. n. 42 del 2004.
art. 11 delle Norme Tecniche di Attuazione del P.P.R.
Le prescrizioni del Piano possono essere attuate mediante strumenti di pianificazione oppure attraverso intese tra Regione, Province e Comuni interessati.
art. 6 legge regionale Sardegna n. 8 del 2004
La disposizione pone un limite massimo alle volumetrie assentibili nelle zone F, senza impedire l’approvazione di volumetrie inferiori in funzione della tutela paesaggistica.
art. 118 Costituzione
Il principio di sussidiarietà deve essere coordinato con quello di adeguatezza del livello istituzionale dell’intervento; la tutela di interessi paesaggistici di rilievo più ampio può giustificare l’intervento dei livelli superiori di governo.
Massime di principio
- Il piano paesaggistico regionale è un atto amministrativo generale di pianificazione territoriale a contenuto complesso, anche prescrittivo, e non un regolamento; la competenza alla sua approvazione deve essere individuata in base alla disciplina propria della pianificazione paesaggistica e non alle regole sulla potestà regolamentare.
- Le prescrizioni dei piani paesaggistici relative a beni paesaggistici individuati e tipizzati sono immediatamente cogenti e prevalgono sulle disposizioni difformi degli strumenti urbanistici comunali; gli indirizzi e le prescrizioni indirette, invece, orientano l’adeguamento e l’attuazione della pianificazione locale senza sostituirsi automaticamente ad essa.
- La pianificazione paesaggistica può imporre limitazioni anche incisive all’uso edificatorio della proprietà privata, senza che ciò comporti di per sé violazione degli artt. 9 e 42 Cost. o obbligo di indennizzo, quando le limitazioni siano funzionali alla tutela di beni paesaggistici e non incidano sulla commerciabilità o su ogni forma di redditività del bene.
- La modifica di un piano tra adozione e approvazione impone la rinnovazione del procedimento soltanto quando determini un mutamento consistente e rilevante delle caratteristiche essenziali e dei principi informatori del piano; l’adeguamento a una normativa sopravvenuta non comporta necessariamente la riapertura della procedura.
- Le intese tra Regione ed enti locali costituiscono strumenti di attuazione e di leale collaborazione, fondati sulla codeterminazione paritaria del contenuto dell’atto, e non possono essere utilizzate per derogare alle prescrizioni del piano paesaggistico.
- La mancata previa intesa tra Regione e Ministero, quando prevista come facoltà dall’art. 143 del d.lgs. n. 42 del 2004, non determina l’illegittimità del piano paesaggistico, ma impedisce l’utilizzazione delle procedure autorizzatorie semplificate connesse al raggiungimento dell’intesa.
Impugnazione del Piano Paesaggistico Regionale della Sardegna
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da una società immobiliare privata contro la Regione Sardegna per l’annullamento della delibera della Giunta regionale n. 36/7 del 5 settembre 2006, con cui era stato approvato il Piano Paesaggistico Regionale – primo ambito omogeneo – e di numerosi atti connessi. La ricorrente, proprietaria di circa 50 ettari nel Comune di Arbus, lamentava che il Piano avesse compromesso possibilità edificatorie previste dal previgente strumento urbanistico, in particolare per terreni destinati a insediamenti turistico-alberghieri.
Permanenza dell’interesse e maturità del ricorso
La società aveva confermato la permanenza dell’interesse alla decisione, nonostante il lungo tempo trascorso e i precedenti pareri interlocutori. Il Collegio ha ritenuto attuale l’interesse, poiché le prescrizioni del Piano avevano inciso sulla programmata attività edificatoria. Non sono stati disposti ulteriori incombenti istruttori: la documentazione richiesta avrebbe potuto essere acquisita dalla parte mediante accesso ai documenti amministrativi.
Natura del Piano e competenza della Giunta regionale
Il Consiglio di Stato ha escluso che il Piano Paesaggistico Regionale avesse natura regolamentare. In base all’art. 135 del d.lgs. n. 42 del 2004, esso è uno strumento articolato di pianificazione territoriale, contenente analisi del territorio, classificazioni, indirizzi, prescrizioni e diverse forme di tutela. La sua natura è quella di atto amministrativo generale a contenuto complesso, non di regolamento.
Di conseguenza, l’approvazione da parte della Giunta regionale non violava l’art. 27 dello Statuto speciale della Sardegna, che riserva al Consiglio regionale l’approvazione delle leggi e dei regolamenti. La competenza della Giunta derivava dalla natura pianificatoria dell’atto e, inoltre, risultava coerente con l’art. 11 della legge regionale Sardegna n. 45 del 1989. È stata pertanto esclusa la rilevanza della questione di costituzionalità dell’art. 2 della legge regionale Sardegna n. 8 del 2004.
Rapporti tra pianificazione paesaggistica e pianificazione comunale
Il motivo relativo alla compressione delle competenze dei Comuni è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse, poiché la società aveva denunciato la lesione delle prerogative comunali senza indicare quale pregiudizio concreto ne fosse derivato alla propria posizione.
Nel merito, il Collegio ha comunque chiarito che il Piano Paesaggistico Regionale è sovraordinato agli strumenti urbanistici comunali. Ai sensi dell’art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, le sue previsioni sono cogenti, immediatamente prevalenti sulle disposizioni urbanistiche difformi e vincolanti per gli interventi settoriali. Devono tuttavia essere distinte le prescrizioni dirette, immediatamente efficaci, dagli indirizzi e dalle prescrizioni indirette, che orientano l’adeguamento e la gestione del territorio da parte dei Comuni.
Il Piano prevede inoltre che gli enti locali adeguino i propri strumenti urbanistici entro il termine stabilito dall’art. 107 delle Norme tecniche di attuazione, pari a dodici mesi, e comunque entro il termine massimo di due anni previsto dall’art. 145, comma 4, del Codice dei beni culturali e del paesaggio. La sospensione delle discipline comunali incompatibili durante la fase transitoria è stata ritenuta coerente con la funzione di salvaguardia della pianificazione paesaggistica.
Delega legislativa e tutela della proprietà
La censura di eccesso di delega e la questione di costituzionalità degli artt. 135, 143, 144, 145, 146 e 156 del d.lgs. n. 42 del 2004 sono state ritenute manifestamente infondate. La legge n. 137 del 2002 aveva conferito una delega di riassetto e codificazione della materia, non limitata al mero consolidamento formale, ma idonea a consentire anche revisioni e innovazioni sostanziali coerenti con i criteri direttivi.
Il Codice Urbani ha attribuito alle Regioni il potere di individuare ulteriori beni paesaggistici aventi le medesime caratteristiche di quelli già tipizzati dalla legge, senza consentire la creazione di nuove categorie astratte di beni paesaggistici. Le limitazioni all’edificazione sono compatibili con gli artt. 9 e 42 Cost., poiché la tutela del paesaggio può rendere recessive alcune facoltà proprietarie, senza eliminare la commerciabilità del bene o ogni diversa possibilità di utilizzazione economica.
Prescrizioni, ambiti e individuazione dei beni
È stata respinta la censura secondo cui il Piano avrebbe contenuto prescrizioni estranee alla tutela paesaggistica. La funzione del Piano comprende non soltanto la descrizione dei valori paesaggistici, ma anche la definizione delle misure necessarie alla loro conservazione, gestione e recupero.
Le censure relative all’ampiezza e alla disomogeneità degli ambiti territoriali e alla mancata precisa identificazione dei beni sono state dichiarate inammissibili per difetto di interesse, non essendo stato indicato il concreto pregiudizio subito dalla società nel territorio del Comune di Arbus.
Modifiche tra adozione e approvazione
Il Collegio ha escluso che le modifiche intervenute tra l’adozione e l’approvazione del Piano imponessero la rinnovazione dell’intero procedimento. Il testo definitivo non aveva alterato i criteri ispiratori né l’assetto essenziale del Piano e aveva tenuto conto della sopravvenuta disciplina statale.
La rinnovazione della procedura, con nuova adozione e nuove pubblicazioni, è necessaria soltanto quando le modifiche determinino un consistente e rilevante mutamento delle caratteristiche essenziali e dei principi informatori del piano. L’adeguamento dello strumento pianificatorio alla normativa sopravvenuta non comporta invece, di per sé, la ripetizione delle fasi già compiute.
Fascia costiera e volumetrie
È stata respinta la censura relativa al vincolo generalizzato sulla fascia costiera, poiché le Norme tecniche di attuazione non prevedevano un’inedificabilità assoluta: l’art. 20 individuava diverse ipotesi di intervento.
Anche la contestazione riguardante l’azzeramento delle volumetrie nelle zone F non è stata accolta. Il limite previsto dalla disciplina regionale è stato interpretato come limite massimo alla volumetria assentibile, senza impedire ai Comuni di ammettere volumetrie inferiori quando ciò sia giustificato dalla tutela paesaggistica e dalla fruibilità ottimale del litorale. Nella ponderazione tra interesse generale alla salvaguardia del paesaggio e interesse privato allo sviluppo turistico, il primo può legittimamente prevalere.
Intese tra Regione ed enti locali
Le intese previste dal Piano sono state qualificate come strumenti di attuazione delle prescrizioni paesaggistiche e di semplificazione dell’azione amministrativa. Esse consentono la codeterminazione paritaria di soluzioni condivise tra Regione, Province e Comuni, nel rispetto del principio di leale collaborazione.
L’intesa non costituisce uno strumento per derogare al Piano, ma consente di attuare interventi già conformi alle sue prescrizioni. La realizzazione anticipata rispetto all’adeguamento degli strumenti urbanistici può essere ammessa quando ricorrano ragioni di urgenza o necessità oppure situazioni consolidate. L’intesa non sostituisce i nulla osta paesaggistici necessari per il rilascio dei titoli edilizi.
Partecipazione e concertazione istituzionale
Il Collegio ha ritenuto adeguata la partecipazione assicurata nel procedimento di formazione del Piano. Sono state svolte ventidue conferenze di copianificazione con i Comuni, una conferenza con le Province, incontri con associazioni di categoria e numerosi incontri tecnici con gli enti locali. Sono stati inoltre previsti verbali, osservazioni successive all’adozione, audizioni presso la commissione consiliare e intese nella fase transitoria e a regime.
L’eventuale mancata partecipazione di singoli Comuni alle conferenze di copianificazione non ha determinato l’illegittimità del procedimento, considerato il carattere informativo e partecipativo complessivo dell’istruttoria.
Intesa con il Ministero della cultura
Il mancato raggiungimento della previa intesa con il Ministero non è stato ritenuto causa di illegittimità del Piano. Secondo l’orientamento richiamato dal Collegio, l’intesa prevista dall’art. 143, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004 costituisce una facoltà. La sua mancanza impedisce l’applicazione delle procedure semplificate per il rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche, ma non invalida il Piano.
Esito
La Sezione Prima ha espresso parere nel senso del rigetto del ricorso straordinario. Il privato ricorrente non è risultato vittorioso.
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