Sentenza n. 7222/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva presentato il 29 settembre 2017 una RVC relativa a interventi di sostituzione di impianti di riscaldamento unifamiliari alimentati a biomassa (scheda 37E) e a impianti fotovoltaici di potenza inferiore a 20 kW (scheda 7T). Il GSE aveva preannunciato e poi disposto il rigetto, rilevando, tra l’altro, la presenza di un impianto fotovoltaico già incentivato con il Conto Energia e la mancanza di documenti relativi alla titolarità dei beni e alla qualità della biomassa. In primo grado la società aveva contestato la violazione degli obblighi di motivazione e partecipazione procedimentale, l’erronea applicazione della disciplina sugli incentivi e delle schede tecniche, il difetto di istruttoria e il travisamento dei fatti, nonché l’illegittimità delle richieste documentali e la mancata acquisizione d’ufficio di dati disponibili presso altre amministrazioni; aveva inoltre contestato la mancata considerazione delle dichiarazioni sostitutive e chiesto una verificazione o CTU. Il TAR Lazio, con sentenza n. 240 del 7 gennaio 2025, aveva respinto il ricorso, ritenendo necessaria la documentazione richiesta e gravante sulla richiedente l’onere di provarne i presupposti. In appello la società ha dedotto errori di giudizio sui motivi relativi alla disciplina temporale applicabile, agli obblighi documentali e ai requisiti delle schede 7T e 37E, nonché sulla motivazione, sul contraddittorio, sulla mancata verificazione o CTU e sull’omessa valutazione delle questioni di rinvio pregiudiziale UE e di costituzionalità riproposte. Ha inoltre evidenziato che la RVC era stata presentata il 29 settembre 2017, entro il termine transitorio di 180 giorni previsto dal D.M. 11 gennaio 2017, e quindi secondo il regime del D.M. 28 dicembre 2012; i documenti richiesti dal GSE non erano puntualmente previsti dalle linee guida e dalle regole tecniche allora vigenti. La società aveva trasmesso la documentazione disponibile in sede di osservazioni, ma il GSE non aveva svolto ulteriori approfondimenti né spiegato specificamente perché fosse insufficiente.

La decisione

L’appello è accolto e, in riforma della sentenza del TAR Lazio n. 240/2025, è accolto il ricorso di primo grado; sono annullati il diniego del GSE del 13 aprile 2018 e gli atti connessi impugnati. Il Collegio ha ritenuto applicabile alla RVC presentata il 29 settembre 2017 il regime transitorio del D.M. 28 dicembre 2012: l’art. 16 del D.M. 11 gennaio 2017 consentiva, per i progetti che avevano raggiunto la soglia minima, di presentare le rendicontazioni secondo la disciplina previgente entro 180 giorni dalla sua entrata in vigore, termine che scadeva il 3 ottobre 2017. Le prescrizioni documentali introdotte successivamente, anche tramite i chiarimenti operativi pubblicati il 17 marzo 2017, non potevano essere applicate retroattivamente alla richiesta. Il GSE conserva il potere di chiedere integrazioni e verificare i presupposti degli incentivi, ma non può fondare il diniego esclusivamente sulla mancata produzione di documenti non puntualmente prescritti al momento della domanda, quando il richiedente abbia adempiuto agli obblighi allora vigenti. Nel caso concreto, le richieste documentali non risultavano previste dalle linee guida e dalle regole tecniche applicabili; inoltre, a fronte delle osservazioni e della documentazione integrativa trasmesse, il Gestore aveva arrestato l’istruttoria al riscontro formale della mancanza dei documenti, senza chiarire l’inadeguatezza di quanto prodotto né svolgere un supplemento istruttorio o attivare il soccorso istruttorio procedimentale. Il diniego è stato quindi ritenuto fondato su un onere formale introdotto ex post e viziato da difetto di istruttoria e motivazione. Le ulteriori censure, inclusa quella sulla richiesta di verificazione o CTU e sulle questioni UE e costituzionali, sono state assorbite. Spese del doppio grado compensate per le peculiarità del caso e le oscillazioni giurisprudenziali.

Norme richiamate

• art. 16, comma 1, D.M. 11 gennaio 2017

  Entro il termine di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto per i progetti standardizzati e analitici che alla data di entrata in vigore del presente decreto hanno raggiunto la soglia minima di progetto, come definita dalle linee guida EEN 9/11 o hanno concluso il periodo di monitoraggio, è possibile presentare le rendicontazioni dei risparmi, secondo quanto definito dal decreto ministeriale 28 dicembre 2012.

  Per i progetti standardizzati che avevano raggiunto la soglia minima alla data di entrata in vigore del D.M. 11 gennaio 2017, la rendicontazione poteva essere presentata secondo il D.M. 28 dicembre 2012 entro 180 giorni; la RVC del 29 settembre 2017 ricadeva nel regime transitorio.

• art. 16, comma 5, D.M. 11 gennaio 2017

  Il presente decreto, di cui gli allegati costituiscono parte integrante, entra in vigore il giorno successivo dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale e si applica, con eccezione dell'art. 4 e dell'art. 12, a tutti progetti presentati a decorrere dall'entrata in vigore, fatto salvo quanto previsto al comma 1.

  La regola generale di applicazione del D.M. 11 gennaio 2017 ai progetti presentati dalla sua entrata in vigore è subordinata alla disciplina transitoria del comma 1; pertanto, per i progetti rientranti in quest’ultima, non si applicano retroattivamente i nuovi requisiti.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  il diniego di incentivazione fondato su una causa ostativa sopravvenuta è in contrasto non solo con il quadro normativo di riferimento, ma anche con i principi di collaborazione, buona fede (art. 1 comma 2 bis l. 241/1990) e della fiducia

  La buona fede e la collaborazione ostano a un diniego basato su un requisito documentale sopravvenuto, non conoscibile né esigibile al momento della presentazione della domanda.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Con conseguente illegittimità del diniego, laddove , sul piano sostanziale, emerge che il provvedimento impugnato è stato determinato non già da accertate violazioni o trasgressioni, da parte del beneficiario degli incentivi, di previe e puntuali prescrizioni contenute in norme di legge o di regolamento o atti amministrativi generali, e neppure da esiti sfavorevoli in sede di verifica della veridicità (o meno) delle dichiarazioni rese e dei documenti prodotti (che sono poi le ipotesi tipiche su cui si esplica il potere di verifica e controllo del G.S.E. di cui al ridetto articolo 42, del d.lgs. n. 28/2011), sebbene dalla carenza di documentazione asseritamente indispensabile ab initio per l'ottenimento del beneficio

  Il potere di verifica e controllo del GSE riguarda violazioni di prescrizioni previamente determinate e l’accertamento della veridicità delle dichiarazioni e dei documenti; non legittima il diniego fondato soltanto sulla mancanza di documentazione che non era prevista dalla disciplina applicabile alla domanda.

• art. 43 d.P.R. 445/2000

  Parimenti non doveva essere dimostrato dalla Esco il rispetto del divieto di cumulo degli incentivi da parte dei clienti, trattandosi sempre di aggravio non previsto da disposizioni di rango normativo e comunque di attività inesigibile – se non oggettivamente impossibile – per la Esco medesima.

  La società proponente non può essere gravata di un onere documentale non previsto dalla disciplina applicabile e inesigibile rispetto a dati dei clienti che il Gestore può acquisire autonomamente secondo la disciplina richiamata dal giudice.

• art. 18, comma 2, l. 241/1990

  non “era necessario allegare documentazione circa la titolarità degli immobili in capo ai clienti partecipanti, essendovi già autodichiarazioni pertinenti, trattandosi, inoltre, di informazioni che il Gestore può reperire autonomamente ai sensi dagli articoli 43 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 e 18, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241.

  Le informazioni sulla titolarità degli immobili, se già oggetto di autodichiarazioni pertinenti, non devono essere necessariamente documentate con ulteriori allegati dal proponente quando il Gestore può acquisirle autonomamente.

• art. 10-bis l. 241/1990

  A fronte della copiosa documentazione trasmessa dall'interessata in sede di osservazioni, era onere del gestore, in caso di insufficienza della medesima, procedere ad un supplemento istruttorio o, quanto meno, specificare le ragioni dell'inadeguatezza della medesima a chiarire i profili oggetto di verifica (sent. n.3986/2025 cit.).

  Nel contraddittorio successivo al preavviso di rigetto, l’amministrazione deve valutare effettivamente le osservazioni e i documenti prodotti; se li ritiene insufficienti, deve svolgere ulteriori approfondimenti o indicare in modo specifico le ragioni della loro inadeguatezza.

Massime di principio

• La disciplina transitoria dell’art. 16 del D.M. 11 gennaio 2017 mantiene applicabile il D.M. 28 dicembre 2012 alle rendicontazioni dei progetti standardizzati che, alla data di entrata in vigore del nuovo decreto, avevano raggiunto la soglia minima, se presentate entro il termine di 180 giorni; i nuovi requisiti non possono essere applicati retroattivamente a tali domande.
• Il gestore di incentivi pubblici può svolgere verifiche e chiedere documentazione ulteriore per accertare i presupposti del beneficio, ma il diniego non può fondarsi esclusivamente sulla mancata produzione di documenti o sull’inosservanza di oneri non puntualmente previsti dalla disciplina vigente al momento della domanda.
• Quando la disciplina tecnica non predetermina il tipo di documento che il richiedente deve acquisire e conservare, l’amministrazione non può introdurre ex post un obbligo documentale la cui inosservanza determini il rigetto dell’istanza: ciò compromette prevedibilità e conoscibilità delle regole e produce un illegittimo effetto sorpresa.
• A fronte di osservazioni e documentazione integrativa presentate nel procedimento, l’amministrazione deve valutarle nel merito; se le reputa insufficienti, deve svolgere un supplemento istruttorio o motivare specificamente l’inadeguatezza, non potendo arrestarsi al mero rilievo formale della mancanza di documenti richiesti sulla base di prescrizioni sopravvenute.
• Le informazioni che l’amministrazione può acquisire autonomamente non possono essere trasformate in un aggravio documentale inesigibile per il richiedente, in particolare quando riguardano dati nella disponibilità dei clienti partecipanti e non del soggetto proponente.

Come è indicizzato