Sentenza n. 4145/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la sospensione delle licenze e, in via subordinata e formalmente, il diniego parziale di accesso agli atti. Ha dedotto la violazione dell'art. 100 TULPS, delle garanzie partecipative e delle norme generali sul procedimento amministrativo, nonché dei principi costituzionali e unionali di libertà di iniziativa economica, buona amministrazione e proporzionalità. Ha lamentato difetto di istruttoria e motivazione, manifesta iniquità, sviamento e violazione della circolare del Ministero dell'Interno del 19 luglio 2019. In particolare, ha sostenuto che gli episodi contestati sarebbero stati soltanto tredici in oltre due anni, che alcuni fatti non sarebbero stati oggetto di contraddittorio procedimentale, che i disordini sarebbero stati riferibili anche ad altri esercizi presenti nelle vicinanze e che l'amministrazione non avrebbe considerato il servizio di vigilanza, il sistema di videosorveglianza e la presenza di locali aperti nelle ore notturne. Ha inoltre censurato la sospensione della licenza relativa all'attività di ristorazione, ritenuta estranea ai rilievi contestati alla discoteca.

La decisione

Il TAR ha dichiarato in parte inammissibile il ricorso, limitatamente all'impugnazione del diniego parziale di accesso agli atti, poiché tale atto era già stato oggetto di un precedente giudizio concluso con sentenza non appellata e passata in giudicato, con conseguente violazione del divieto di ne bis in idem. Nel merito ha respinto le censure contro la sospensione ex art. 100 TULPS. La misura ha natura preventiva e non sanzionatoria, sicché non richiede l'accertamento della responsabilità del gestore, ma la sussistenza di un collegamento tra il locale e una situazione obiettiva di pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica. La Questura aveva indicato quindici episodi di disordini, aggressioni, violenze e ubriachezza, verificatisi presso la discoteca e nel parcheggio di pertinenza in un arco temporale breve, con interventi delle forze dell'ordine e del 118. Il giudice ha ritenuto adeguata la comunicazione di avvio del procedimento, che descriveva puntualmente i fatti principali; i due episodi successivi sono stati legittimamente sottratti al contraddittorio per particolari esigenze di celerità, connesse all'urgenza della misura preventiva. Il ricorrente non ha dimostrato che una partecipazione procedimentale anche rispetto a tali episodi avrebbe potuto condurre a un diverso esito. Il giudizio prognostico di pericolosità è stato ritenuto non irragionevole e sufficientemente motivato, mentre le deduzioni sulla presenza di altri locali, sulla vigilanza e sulla videosorveglianza non hanno escluso il nesso tra l'attività del locale e la situazione pericolosa. La sospensione contestuale delle licenze di discoteca e ristorazione per soli cinque giorni è stata ritenuta proporzionata e adeguata allo scopo preventivo. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 100 r.d. 773/1931 (TULPS)

  Oltre i casi indicati dalla legge, il questore può sospendere la licenza di un esercizio, anche di vicinato, nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l'ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini. Qualora si ripetano i fatti che hanno determinata la sospensione, la licenza può essere revocata.

  La disposizione prevede una misura preventiva, non sanzionatoria, fondata su un giudizio prognostico di pericolo e non sull'accertamento della responsabilità del gestore; il sindacato giudiziale è limitato al travisamento dei fatti e alla manifesta irragionevolezza.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio può essere omessa o derogata quando ricorrono particolari esigenze di celerità; nel caso concreto tali esigenze giustificavano la mancata interlocuzione su due episodi sopravvenuti poco prima dell'adozione della misura.

• art. 10 l. 241/1990

  La partecipazione procedimentale è stata ritenuta effettiva per gli episodi descritti nella comunicazione di avvio; l'omessa interlocuzione su alcuni fatti rileva solo se il privato dimostra l'utilità concreta che essa avrebbe potuto avere sull'esito.

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  La contestazione del diniego parziale di accesso non poteva essere nuovamente esaminata poiché già definita con sentenza passata in giudicato.

• art. 9, comma 3, l. 287/1991

  La sospensione del titolo autorizzatorio prevista dall'articolo 100 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, non può avere durata superiore a quindici giorni; è fatta salva la facoltà di disporre la sospensione per una durata maggiore, quando sia necessario per particolari esigenze di ordine e sicurezza pubblica specificamente motivate.

  La sospensione ordinaria non può superare quindici giorni; una durata di cinque giorni è stata ritenuta, nel caso concreto, non sproporzionata.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica deve essere bilanciata con la tutela della sicurezza e dell'incolumità pubblica; l'art. 100 TULPS costituisce un limite legittimo a tale libertà.

• art. 34, comma 1, lett. e), c.p.a.

  La domanda di adozione di misure attuative del giudicato, compresa la nomina di un commissario ad acta, non ha trovato accoglimento, in quanto il giudizio non aveva ad oggetto una questione di ottemperanza autonomamente procedibile.

Massime di principio

• La sospensione della licenza prevista dall'art. 100 TULPS è una misura preventiva e non sanzionatoria: può essere adottata sulla base di una situazione obiettiva e reiterata di pericolo per l'ordine o la sicurezza pubblica, senza necessità di dimostrare una responsabilità personale del gestore, purché sussista un chiaro collegamento tra l'esercizio e i fatti pericolosi.
• Il potere del Questore ex art. 100 TULPS è ampiamente discrezionale; il giudice amministrativo può sindacarlo nei limiti del travisamento dei fatti e della manifesta irragionevolezza, verificando anche la sufficienza della motivazione e la proporzionalità della misura rispetto al pericolo da prevenire.
• Ai fini dell'art. 100 TULPS possono assumere rilievo anche disordini verificatisi nelle pertinenze del locale, come il parcheggio destinato alla clientela, quando risultino collegati all'attività dell'esercizio; gli episodi esterni rilevano altresì quando costituiscano la prosecuzione senza soluzione di continuità di fatti iniziati all'interno.
• La violazione delle garanzie partecipative non determina automaticamente l'illegittimità del provvedimento: il privato deve dimostrare che la partecipazione omessa avrebbe potuto fornire elementi idonei a determinare un diverso contenuto dell'atto. In presenza di particolari esigenze di celerità connesse all'urgenza preventiva, l'amministrazione può adottare la misura senza attendere il contraddittorio su fatti sopravvenuti.
• La durata della sospensione ex art. 100 TULPS deve rispettare il limite ordinario di quindici giorni ed essere proporzionata al pericolo accertato; una sospensione di cinque giorni può ritenersi proporzionata quando sia diretta a interrompere una situazione di reiterati disordini collegati al locale.
• Un atto già definito con sentenza passata in giudicato non può essere nuovamente impugnato in un successivo giudizio, neppure mediante una contestazione subordinata o formalmente accessoria, operando il divieto di ne bis in idem.

Come è indicizzato