Sentenza n. 233/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato l’ordinanza di demolizione deducendo, in sintesi: 1) la riconducibilità delle opere a manutenzione straordinaria, attività edilizia libera o interventi soggetti a CILA/SCIA, con applicazione al più della sanzione pecuniaria, sostenendo che le difformità derivassero anche da discrasie o errori tra planimetrie catastali e progettuali; 2) l’illegittima qualificazione unitaria dell’intervento come ristrutturazione edilizia, anziché la valutazione delle singole opere, nonché difetto di motivazione; 3) in subordine, la qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia leggera soggetta a SCIA e non come ristrutturazione pesante soggetta a permesso di costruire; 4) l’illegittimità costituzionale dell’art. 15 della l.r. Emilia-Romagna n. 23/2004 e dell’allegato, lett. f), della l.r. n. 15/2013 per contrasto con l’art. 117, comma 3, Cost. e con i principi fondamentali statali in materia di governo del territorio; 5) la contraddittorietà dell’ordinanza, che avrebbe riconosciuto la possibile sanabilità di alcune opere disponendo comunque la demolizione dell’intero intervento; 6) la mancata verifica della riconducibilità delle difformità alle tolleranze costruttive e progettuali previste dall’art. 19-bis della l.r. n. 23/2004. La ricorrente aveva inoltre chiesto il rinvio della trattazione, istanza respinta per l’assenza di ragioni eccezionali e per l’esigenza di definire la controversia.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto legittima la qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia soggetta a permesso di costruire, rilevando la radicale trasformazione dell’organismo edilizio attraverso modifiche dei prospetti, frazionamento da tre a sei alloggi e realizzazione di soppalchi stabilmente fruibili, con incremento della superficie utilizzabile e riduzione delle altezze interne con ricadute igienico-sanitarie. Ha affermato che l’abuso edilizio deve essere valutato nella sua globalità, considerando l’impatto complessivo e le reciproche interazioni tra le opere, senza scomposizioni atomistiche. La combinazione di frazionamenti, soppalchi e modifiche dei prospetti, anche in ragione dell’ubicazione in zona A del centro storico, configura una ristrutturazione edilizia maggiore o pesante, per la quale è necessario il permesso di costruire; in sua assenza è legittima la demolizione. La questione di legittimità costituzionale della normativa regionale è stata ritenuta manifestamente infondata, poiché la disciplina regionale è stata considerata coerente con i principi fondamentali del d.P.R. n. 380/2001 e dotata di un apparato sanzionatorio omogeneo. È stata respinta anche la censura sulla sanabilità parziale: l’eventuale regolarizzabilità di singoli segmenti non incide sulla qualificazione complessiva dell’intervento e non consente sanatorie parziali o condizionate quando l’opera deve essere considerata unitariamente, anche in presenza di violazioni igienico-sanitarie. Le tolleranze costruttive e progettuali sono state ritenute non applicabili, perché riguardano scostamenti minori e fisiologici e non trasformazioni sostanziali dell’organismo edilizio; inoltre, il Comune aveva motivato l’impossibilità di ricondurre le difformità ai limiti temporali e sostanziali delle tolleranze. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  Le opere che determinano una radicale trasformazione dell’organismo edilizio, comprendente modifiche dei prospetti, frazionamenti e soppalchi stabilmente fruibili, rientrano nella ristrutturazione edilizia soggetta a permesso di costruire nei casi previsti.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  La sanzione ripristinatoria è legittima per interventi realizzati in parziale difformità dal titolo quando, valutate unitariamente, le opere presentano la consistenza trasformativa accertata nel caso concreto.

• art. 15 l.r. Emilia-Romagna 23/2004

  La disciplina regionale sanzionatoria applicata è stata ritenuta coerente con i principi fondamentali statali in materia di governo del territorio e non contrastante con l’art. 117, comma 3, Cost.

• art. 19-bis l.r. Emilia-Romagna 23/2004

  Le tolleranze costruttive e progettuali riguardano scostamenti minori e fisiologici e non comprendono frazionamenti, modifiche dei prospetti e soppalchi fruibili che alterano sostanzialmente l’organismo edilizio.

• art. 3 l. 241/1990

  L’ordinanza è stata ritenuta sufficientemente motivata quanto alla qualificazione complessiva delle opere e alla necessità della demolizione.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della trattazione può essere disposto, in deroga alla concentrazione e speditezza del processo, solo in presenza di ragioni eccezionali, non ravvisate nel caso concreto.

• art. 117, comma 3, Cost.

  La normativa regionale in materia di governo del territorio non è stata ritenuta lesiva della competenza statale sui principi fondamentali, risultando coerente con il d.P.R. n. 380/2001.

Massime di principio

• La qualificazione di un abuso edilizio deve essere effettuata considerando unitariamente tutte le opere realizzate, il loro impatto complessivo e le reciproche interazioni; non è consentito procedere a una scomposizione atomistica delle singole opere per eludere il regime sanzionatorio applicabile all’intervento nel suo insieme.
• La realizzazione di soppalchi stabilmente fruibili, associata a modifiche dei prospetti e al frazionamento dell’immobile in più unità, può integrare una ristrutturazione edilizia pesante soggetta a permesso di costruire, soprattutto quando l’intervento incide sulle altezze interne e sui parametri igienico-sanitari o è realizzato in zona A del centro storico.
• Quando l’abuso edilizio unitariamente considerato configura una ristrutturazione in parziale difformità dal titolo, l’eventuale astratta sanabilità di singole opere non impone una sanatoria parziale né impedisce l’adozione dell’ordine di demolizione riferito all’intervento complessivo, anche in presenza di opere tra loro interdipendenti.
• Le tolleranze costruttive e progettuali sono applicabili soltanto a scostamenti minori e fisiologici e non possono essere invocate per interventi che modificano sostanzialmente l’organismo edilizio, quali frazionamenti, modifiche dei prospetti e soppalchi fruibili.
• Nella materia concorrente del governo del territorio, la disciplina regionale sanzionatoria è costituzionalmente compatibile quando risulta coerente con i principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale in materia edilizia.

Come è indicizzato