Sentenza n. 1139/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la nota regionale che, confermando il precedente decreto di proroga degli accreditamenti, ha respinto l’istanza diretta a ottenere la conferma e voltura dell’accreditamento istituzionale per prestazioni PET/TC, nonché la sopravvenuta delibera regionale di aggiornamento del fabbisogno da 31 a 34 apparecchiature. Ha dedotto: eccesso di potere per illogicità, difetto di istruttoria e motivazione apparente; violazione dei doveri di buona fede procedimentale e di non aggravamento; lesione dell’affidamento; violazione degli artt. 8-ter, 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, dell’art. 32, comma 8, della l. n. 449/1997 e del regolamento regionale n. 1/2007; violazione dei principi di imparzialità, buon andamento, trasparenza, concorrenza, ragionevolezza e proporzionalità. Secondo la ricorrente, l’ASL aveva già verificato positivamente l’astratta accreditabilità della struttura e il precedente provvedimento di accreditamento adottato dal Commissario ad acta, non impugnato dalla Regione, avrebbe riconosciuto definitivamente l’accreditamento per le prestazioni PET/TC, imponendo una motivazione rafforzata per il successivo diniego. È stata inoltre contestata l’assenza di criteri per l’accreditamento di strutture ulteriori rispetto al fabbisogno e sono state prospettate questioni di legittimità costituzionale e di compatibilità con il diritto dell’Unione della disciplina che collega l’accreditamento alla programmazione e al fabbisogno senza prevedere bandi o selezioni periodiche. È stata proposta anche domanda risarcitoria. Con i motivi aggiunti la ricorrente ha sostenuto che la delibera di aggiornamento del fabbisogno avrebbe dovuto riconoscerle una posizione prioritaria rispetto ad altri operatori, poiché l’apparecchiatura era già stata considerata nel fabbisogno e la relativa necessità territoriale risultava confermata.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale e i motivi aggiunti. Ha premesso che l’interdittiva antimafia produce, nei rapporti con la pubblica amministrazione e nei limiti previsti dall’art. 67 del d.lgs. n. 159/2011, un’incapacità giuridica parziale e tendenzialmente temporanea, imponendo all’amministrazione l’adozione degli effetti decadenziali anche sull’accreditamento istituzionale. Nel caso concreto, la Regione aveva legittimamente revocato l’accreditamento a seguito dell’interdittiva e ne aveva poi consentito la permanenza solo in via temporanea e funzionalizzata all’esecuzione dei contratti già stipulati con l’ASL, in coerenza con le misure straordinarie di gestione prefettizia. Anche il successivo decreto del Commissario ad acta aveva efficacia limitata e temporanea fino al 31 dicembre 2021 e non aveva riconosciuto definitivamente l’accreditamento per le prestazioni PET/TC di medicina nucleare in vivo. Pertanto, il diniego regionale non era contraddittorio e non richiedeva una motivazione rafforzata fondata su un affidamento alla stabilità dell’accreditamento. Il Collegio ha inoltre affermato che l’accreditamento istituzionale presuppone non solo il possesso dei requisiti qualitativi, ma anche la funzionalità della struttura rispetto alla programmazione regionale e al fabbisogno assistenziale; la disciplina non contempla un accreditamento “in eccesso” rispetto al fabbisogno programmato. L’art. 8-quater del d.lgs. n. 502/1992 è stato ritenuto applicabile e non manifestamente irragionevole o sproporzionato: autorizzazione, accreditamento e contrattualizzazione costituiscono fasi distinte, e l’accreditamento abilita a operare nell’ambito di un servizio pubblico finanziato dall’erario, non secondo una logica di libero mercato. Le prospettate questioni costituzionali ed europee sono state quindi ritenute infondate. La domanda risarcitoria è stata respinta perché la riconosciuta legittimità degli atti esclude il danno ingiusto ex art. 2043 c.c. Quanto ai motivi aggiunti, l’aggiornamento del fabbisogno a 34 apparecchiature, comprensivo di quella oggetto del contenzioso, non presentava illogicità o vizi manifesti. La ricorrente non aveva alcun diritto di priorità nella copertura del fabbisogno, potendo partecipare, insieme agli altri operatori in possesso dei requisiti, alla nuova procedura di selezione. Spese compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 67 d.lgs. 159/2011

  Il provvedimento definitivo di applicazione della misura di prevenzione determina la decadenza di diritto dalle licenze, autorizzazioni, concessioni, iscrizioni, attestazioni, abilitazioni ed erogazioni di cui al comma 1, nonché il divieto di concludere contratti pubblici di lavori, servizi e forniture.

  L’interdittiva antimafia determina un’incapacità giuridica parziale, limitata ai rapporti con la pubblica amministrazione e alle fattispecie indicate dalla legge, con effetto decadenziale anche sull’accreditamento istituzionale.

• art. 91, comma 5, d.lgs. 159/2011

  La pendenza di una richiesta prefettizia di riesame dell’interdittiva non elimina gli effetti dell’interdittiva efficace.

• art. 94 d.lgs. 159/2011

  È richiamato quale fondamento, insieme all’art. 67, dell’incapacità dell’impresa interdetta a contrarre e a ottenere provvedimenti ampliativi nei rapporti con la pubblica amministrazione.

• art. 32, comma 10, d.l. 90/2014, convertito dalla l. 114/2014

  Le misure straordinarie di gestione, sostegno e monitoraggio possono giustificare la temporanea prosecuzione dell’attività e il mantenimento dell’accreditamento esclusivamente per assicurare la continuità dei servizi e dei contratti individuati.

• art. 8-ter d.lgs. 502/1992

  L’autorizzazione riguarda la realizzazione delle strutture sanitarie e l’esercizio delle relative attività e costituisce una fase distinta dall’accreditamento.

• art. 8-quater d.lgs. 502/1992

  L'accreditamento istituzionale è rilasciato dalla regione alle strutture autorizzate… subordinatamente alla loro rispondenza ai requisiti ulteriori di qualificazione, alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale e alla verifica positiva dell'attività svolta e dei risultati raggiunti.

  L’accreditamento richiede, oltre ai requisiti qualitativi, la coerenza con la programmazione regionale e con il fabbisogno assistenziale; la norma non prevede accreditamenti eccedenti il fabbisogno programmato.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  La contrattualizzazione con le ASL è distinta dall’autorizzazione e dall’accreditamento e determina, tra l’altro, il volume massimo delle prestazioni erogabili.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  La ricorrente ne ha invocato la violazione con riferimento alla buona fede procedimentale, ma il motivo è stato respinto.

• art. 1, comma 2, l. 241/1990

  La ricorrente ne ha invocato la violazione sotto il profilo del divieto di aggravamento del procedimento, senza che il giudice ravvisasse illegittimità.

• art. 2043 c.c.

  Accertata la legittimità del provvedimento amministrativo, viene meno il requisito del danno ingiusto necessario per la responsabilità risarcitoria.

Massime di principio

• L’interdittiva antimafia produce un’incapacità giuridica parziale dell’impresa nei rapporti con la pubblica amministrazione e impone l’adozione degli effetti decadenziali previsti dalla legge, anche rispetto all’accreditamento istituzionale sanitario.
• Le misure straordinarie di gestione adottate per garantire la continuità di servizi pubblici essenziali possono consentire soltanto una permanenza temporanea e funzionalizzata dell’accreditamento, limitata ai contratti e alle attività cui le misure si riferiscono; tale permanenza non equivale al riconoscimento di un accreditamento definitivo.
• L’accreditamento istituzionale sanitario è distinto sia dall’autorizzazione all’esercizio sia dalla successiva contrattualizzazione con le aziende sanitarie: esso presuppone, oltre ai requisiti qualitativi, la funzionalità della struttura rispetto alla programmazione regionale e al fabbisogno assistenziale.
• La determinazione del fabbisogno sanitario e la programmazione della spesa costituiscono passaggi propedeutici alla valutazione delle domande di accreditamento; il possesso dei requisiti tecnici non attribuisce, da solo, un diritto all’accreditamento quando manchi la coerenza con il fabbisogno programmato.
• L’inclusione di un’apparecchiatura nel fabbisogno regionale non attribuisce automaticamente al relativo gestore un diritto di priorità all’accreditamento: in assenza di un titolo definitivo, l’operatore deve partecipare alla procedura di selezione insieme agli altri soggetti in possesso dei requisiti.
• Una domanda risarcitoria fondata sull’illegittimità di un provvedimento amministrativo deve essere respinta quando il provvedimento risulti legittimo, poiché in tal caso manca il requisito del danno ingiusto ex art. 2043 c.c.

Come è indicizzato