Parere n. 171/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La società ricorrente, titolare di due medie strutture di vendita a insegna Eurospin, ha impugnato la determinazione conclusiva della conferenza di servizi semplificata e gli atti urbanistici, edilizi e commerciali connessi all’insediamento di una nuova struttura di vendita a marchio Coop, con superficie di vendita di circa 1.210 mq, autorizzata mediante procedura SUAP in variante al PUC. I motivi dedotti riguardavano, tra l’altro, l’illegittimo ricorso alla procedura speciale prevista dall’art. 10 della legge regionale ligure n. 10/2012, l’assenza di una verifica circa l’indisponibilità di altre aree idonee, il difetto di motivazione e di istruttoria della variante puntuale, violazioni della disciplina urbanistica, edilizia e procedimentale, la carenza di legittimazione della società proponente, profili relativi alla convenzione urbanistica e la prospettata illegittimità costituzionale della normativa regionale. In via preliminare è stata esaminata la legittimazione e l’interesse a ricorrere della società concorrente, con particolare riguardo alla prova della vicinitas commerciale, dell’identità del bacino di utenza e del pregiudizio economico concreto e attuale.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondata l’eccezione di difetto di legittimazione ad agire e ha dichiarato il ricorso inammissibile, senza esaminare nel merito i dodici motivi di censura. Le condizioni dell’azione devono sussistere al momento della proposizione del ricorso e permanere fino alla decisione. La legittimazione richiede la titolarità di una posizione giuridica differenziata e qualificata, mentre l’interesse a ricorrere richiede un’utilità concreta, personale e attuale derivante dall’eventuale annullamento dell’atto. Nel caso esaminato, la società ricorrente si era limitata ad affermare la vicinanza dei propri esercizi alla nuova struttura e la comune tipologia commerciale, senza dimostrare in quale modo l’insediamento avrebbe inciso sul fatturato, sui volumi di vendita o sulla clientela. La mera presenza di esercizi concorrenti, anche nel medesimo Comune o in un Comune limitrofo, non dimostra automaticamente la vicinitas commerciale né il pregiudizio. La prova dell’identità del bacino di utenza e dell’incidenza economica deve essere rigorosa e basata su criteri specialistici e metodi di calcolo, non potendo essere sostituita da mere allegazioni o dalla comune esperienza. Richiamati i principi dell’Adunanza plenaria n. 22/2021 e la giurisprudenza in materia di concorrenza e autorizzazioni commerciali, la Sezione ha concluso che mancava la prova delle condizioni dell’azione e ha dichiarato il ricorso inammissibile.

Osservazioni

Norme richiamate

• d.P.R. 1199/1971

  Disciplina il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, oggetto dell’affare consultivo.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Consente il rinvio esterno alle disposizioni del codice di procedura civile, tra cui l’art. 100 c.p.c. in materia di interesse ad agire.

• art. 100 c.p.c.

  L’interesse ad agire deve essere personale, concreto e attuale.

• art. 31, comma 2, d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito dalla l. n. 214/2011

  Secondo la disciplina dell’Unione Europea e nazionale in materia di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione di servizi, costituisce principio generale dell’ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali.

  La libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali costituisce principio generale; eventuali limitazioni sono ammissibili soltanto per esigenze di tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, dell’ambiente urbano e dei beni culturali, senza discriminazioni tra operatori.

• art. 10 della direttiva 2006/123/CE

  I regimi di autorizzazione devono basarsi su criteri che inquadrino l’esercizio del potere di valutazione affinché tale potere non sia utilizzato in modo arbitrario; i criteri devono essere non discriminatori e giustificati da un motivo imperativo di interesse generale.

  La disciplina delle autorizzazioni commerciali deve rispettare criteri non arbitrari, non discriminatori e giustificati da motivi imperativi di interesse generale.

• art. 8 d.P.R. n. 160/2010

  È richiamato dalla ricorrente con riguardo alla procedura SUAP per gli interventi che richiedono variazioni urbanistiche; il Consiglio non ne ha esaminato l’applicazione per la declaratoria preliminare di inammissibilità.

• art. 10 l.r. Liguria n. 10/2012

  È la norma regionale posta a fondamento della procedura SUAP in variante e della quale la ricorrente ha prospettato l’illegittimità costituzionale; la questione non è stata esaminata per il difetto di legittimazione.

• art. 19 l.r. Liguria n. 1/2007

  È richiamato in relazione all’autorizzazione commerciale contestata; non è stato esaminato nel merito.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo la legittimazione ad agire e l’interesse a ricorrere sono condizioni autonome dell’azione: la titolarità di una posizione differenziata e qualificata non dimostra, da sola, l’esistenza di un pregiudizio concreto e attuale derivante dall’atto impugnato.
• La mera vicinitas commerciale non prova automaticamente né l’identità del bacino di utenza né l’interesse a ricorrere contro l’autorizzazione rilasciata a un concorrente; tali elementi devono essere dimostrati mediante dati, criteri specialistici e metodi di calcolo idonei.
• L’operatore economico che impugna l’insediamento di una nuova struttura commerciale deve allegare e provare l’incidenza concreta e attuale dell’iniziativa sul proprio fatturato, sui volumi di vendita o sulla clientela; il pregiudizio non è presumibile dalla sola comunanza della tipologia commerciale.
• La tutela giurisdizionale fondata sulla vicinitas commerciale non può essere utilizzata per proteggere posizioni commerciali già acquisite da restrizioni concorrenziali non giustificate; le limitazioni all’apertura di nuovi esercizi sono ammissibili solo in presenza degli interessi pubblici indicati dall’art. 31, comma 2, del d.l. n. 201/2011.

Come è indicizzato