Ordinanza n. 5338/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto la domanda, originariamente proposta davanti al giudice civile e poi riassunta davanti al giudice amministrativo in seguito alla declaratoria di difetto di giurisdizione, volta ad accertare l'indebito e ottenere la restituzione dei contributi versati al Ministero a titolo di costi amministrativi ai sensi dell'art. 34 del d.lgs. n. 259/2003. L'appello deduce error in iudicando e sostiene l'illegittimità della disciplina legislativa che determinava i diritti amministrativi dovuti dalle imprese di comunicazioni elettroniche senza fondarli sul fatturato o sulla capacità economica e reddituale degli operatori. La società ha prospettato l'illegittimità costituzionale dell'art. 34 del d.lgs. n. 259/2003, in combinato disposto con l'art. 1 dell'Allegato 10, per contrasto con gli artt. 3, 11, 97 e 117 Cost., con gli artt. 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e con gli artt. 106, 288 e 291 TFUE, in relazione all'art. 12 e ai considerando 30 e 31 della direttiva 2002/20/CE. In particolare, sono stati contestati l'originaria assenza di obblighi di rendicontazione dei costi amministrativi, la determinazione legislativa rigida e cristallizzata degli importi e l'utilizzo, quale criterio di ripartizione, della popolazione potenzialmente destinataria dell'offerta o, per gli operatori minori, di una cifra fissa ogni mille utenti, anziché di un parametro correlato alla capacità economica e reddituale effettiva. La difesa erariale ha chiesto il rigetto dell'appello, contestando anche la proponibilità della questione costituzionale rispetto a norme non più vigenti e a rapporti ormai esauriti.

La decisione

Il Consiglio di Stato non ha definito l'appello nel merito, ma ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 34 del d.lgs. n. 259/2003, in combinato disposto con l'art. 1 dell'Allegato 10, ritenendola rilevante e non manifestamente infondata. La rilevanza deriva dal fatto che la domanda di accertamento dell'indebito e di ripetizione dei pagamenti si confronta direttamente con la disciplina censurata, che costituisce il titolo giustificativo dei versamenti. La modifica o abrogazione della disciplina opera normalmente ex nunc e non neutralizza gli effetti prodotti nel periodo di vigenza; l'eventuale declaratoria di illegittimità costituzionale potrebbe quindi incidere ex tunc sul titolo dei pagamenti, rendendoli indebiti. La questione è stata ritenuta non manifestamente infondata perché la disciplina interna, nelle formulazioni anteriori alla novella del 2015, non prevedeva adeguati obblighi di rendicontazione annuale e di rettifica in relazione alla differenza tra diritti riscossi e costi amministrativi, con possibile violazione della direttiva 2002/20/CE e dell'art. 97 Cost. Inoltre, il criterio degli utenti potenziali e, successivamente, la tariffa fissa parametrata al numero degli utenti per gli operatori minori, potrebbero non rispettare i requisiti di proporzionalità, obiettività e trasparenza, determinando una irragionevole disparità di trattamento e ostacolando la concorrenza e l'accesso al mercato. Il Collegio ha escluso la possibilità di applicare direttamente la direttiva, ritenendo prive di effetti diretti le sue previsioni quanto al modo di determinazione e alle modalità di prelievo dei diritti amministrativi. Il giudizio è stato sospeso, con trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; ogni ulteriore statuizione in rito, nel merito e sulle spese è stata riservata all'esito dell'incidente di costituzionalità.

Norme richiamate

• art. 34 d.lgs. 1° agosto 2003, n. 259

  La disciplina dei diritti amministrativi è stata ritenuta rilevante ai fini della domanda di ripetizione e potenzialmente in contrasto con i parametri costituzionali ed europei indicati nell'ordinanza.

• art. 1 Allegato 10 d.lgs. 1° agosto 2003, n. 259

  La disposizione, nelle diverse formulazioni succedutesi, ha determinato legislativamente gli importi dei diritti amministrativi; i criteri basati sugli utenti potenziali o su importi fissi per mille utenti sono stati ritenuti potenzialmente incompatibili con proporzionalità, obiettività e trasparenza.

• art. 12 direttiva 2002/20/CE

  I diritti amministrativi imposti alle imprese [...] coprono complessivamente i soli costi amministrativi [...] e sono imposti alle singole imprese in modo proporzionato, obiettivo e trasparente [...]

  La disposizione richiede che i diritti coprano i soli costi amministrativi, siano imposti secondo criteri proporzionati, obiettivi e trasparenti e siano accompagnati da rendicontazione annuale e rettifiche in caso di differenza tra diritti riscossi e costi.

• artt. 3, 11, 97 e 117 Cost.

  Sono stati individuati quali parametri della questione, con riguardo rispettivamente alla ragionevolezza e uguaglianza, agli obblighi derivanti dall'ordinamento europeo, all'imparzialità e al buon andamento e al rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.

• artt. 20 e 21 CDFUE

  Sono richiamati quali parametri sovranazionali rispetto alla possibile disparità di trattamento tra imprese operanti nel mercato delle comunicazioni elettroniche.

• artt. 106, 288 e 291 TFUE

  Sono richiamati in relazione agli obblighi derivanti dal diritto dell'Unione e alla necessità di attuare correttamente la direttiva 2002/20/CE.

• art. 23 l. 11 marzo 1953, n. 87

  Ha costituito la base procedurale per la sospensione del giudizio, la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e gli adempimenti di comunicazione e notificazione.

• art. 133, comma 1, lett. m), c.p.a.

  È richiamato per affermare la giurisdizione amministrativa esclusiva sulle controversie concernenti i diritti amministrativi relativi alle comunicazioni elettroniche, comprensiva anche delle controversie su diritti soggettivi.

• art. 2033 c.c.

  È indicato quale fondamento della domanda di ripetizione dell'indebito proposta dalla società.

Massime di principio

• Quando la domanda di ripetizione riguarda pagamenti effettuati in applicazione di una disciplina legislativa ancora rilevante quale titolo giustificativo, la successiva modifica o abrogazione della disciplina non esclude, per ciò solo, la rilevanza di una questione di legittimità costituzionale relativa agli effetti prodotti durante il periodo di vigenza; una declaratoria di illegittimità può incidere ex tunc sul titolo dei pagamenti.
• I diritti amministrativi richiesti agli operatori di comunicazioni elettroniche devono essere complessivamente correlati ai soli costi amministrativi sostenuti dall'autorità e devono essere distribuiti tra le singole imprese mediante criteri proporzionati, obiettivi e trasparenti, accompagnati da rendicontazione annuale e da rettifiche in caso di scostamento tra costi e diritti riscossi.
• Una disciplina nazionale che cristallizzi nella fonte primaria gli importi dei diritti amministrativi senza prevedere adeguati meccanismi di rendicontazione e rettifica può risultare incompatibile con gli obblighi derivanti dalla direttiva 2002/20/CE e con i principi costituzionali di imparzialità e buon andamento.
• Il criterio di determinazione dei diritti amministrativi fondato sugli utenti potenziali, o su una cifra fissa parametrata al numero degli utenti effettivi, può risultare non proporzionato e discriminatorio se non riflette la capacità economica e reddituale degli operatori e se determina ostacoli all'accesso al mercato o distorsioni della concorrenza.
• Le prescrizioni della direttiva 2002/20/CE relative al modo di determinazione e alle modalità di prelievo dei diritti amministrativi non hanno effetti diretti tali da consentire al giudice nazionale di disapplicare immediatamente la disciplina interna incompatibile in favore del privato nei confronti dell'amministrazione.

Come è indicizzato