Sentenza n. 4081/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda due istanze di accesso documentale presentate dalla privata al Comune in relazione alla segnaletica stradale, al rilevatore di velocità e all'accertamento di un'infrazione al codice della strada. La prima istanza, del 10 febbraio 2025, era stata proposta anche in funzione del ricorso al Prefetto contro il verbale di accertamento. Dopo la trasmissione di alcuni documenti, la richiedente presentava una seconda istanza, indicata nel provvedimento come del 2 luglio 2025 e, in alcuni passaggi, come del 7 luglio 2025, chiedendo ulteriore documentazione e prospettando l'intenzione di promuovere un'azione risarcitoria contro il Comune. L'amministrazione trasmetteva informazioni e cinque documenti, già in precedenza inviati, dichiarando successivamente che non esistevano né erano detenuti altri documenti tra quelli richiesti. Il TAR dichiarava inammissibile il ricorso, ritenendo la seconda istanza una riedizione della prima, senza diversa posizione legittimante l'accesso. In appello la ricorrente deduceva: violazione dell'art. 34 c.p.a., sostenendo di avere chiesto l'ostensione concreta della documentazione mancante; violazione degli artt. 3 e 113 Cost., travisamento, insufficienza e illogicità della motivazione, affermando che la seconda istanza riguardasse documenti diversi, relativi ai contratti con l'appaltatore, alla locazione del rilevatore, alla postalizzazione e agli importi di notifica; violazione dell'art. 24 Cost. e del diritto di difesa, sostenendo la strumentalità dei documenti alla possibile proposizione di azioni civili e penali contro l'operato dell'organo accertatore.

La decisione

Il Consiglio di Stato respinge l'appello e conferma la decisione di primo grado. Esclude anzitutto che la nota comunale del 1° ottobre 2025 costituisse accoglimento della nuova istanza: la comunicazione, precisando che i documenti già trasmessi erano gli unici esistenti o detenuti dal Comune, integrava un implicito rigetto della richiesta di ulteriore ostensione, perché riferita a documenti inesistenti o non nella disponibilità dell'amministrazione. Richiamando l'art. 22, comma 1, lett. d), e l'art. 25, comma 2, l. 241/1990, il Collegio afferma che l'accesso presuppone l'esistenza e la detenzione del documento presso l'amministrazione destinataria; non è configurabile un accesso a documenti ipotetici, eventuali o non ancora formati. L'esistenza o detenzione del documento costituisce elemento costitutivo del diritto di accesso e deve essere provata dal richiedente, anche per presunzioni o indizi, ma non mediante mere supposizioni. Poiché la seconda istanza riguardava, quanto all'oggetto, una riedizione della precedente, essa è inammissibile. Il secondo motivo è dichiarato inammissibile per genericità, non essendo chiaro il contenuto della censura né la sua attinenza alla controversia. Il terzo motivo è ritenuto inconferente: la strumentalità dei documenti alla difesa o alla futura proposizione di azioni giudiziarie non può rilevare quando l'amministrazione abbia accertato, e dichiarato, l'inesistenza o indisponibilità dei documenti richiesti. Le ulteriori censure sono assorbite. Le spese del grado sono integralmente compensate per la particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 22, comma 1, lett. d), l. 241/1990

  documenti "detenuti da una pubblica amministrazione"

  Il diritto di accesso ha per oggetto documenti esistenti e detenuti da una pubblica amministrazione; l'esistenza materiale del documento è presupposto del diritto.

• art. 25, comma 2, l. 241/1990

  all'amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente

  La richiesta deve essere rivolta all'amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente; ne deriva che l'accesso è limitato alla disponibilità documentale dell'amministrazione intimata.

• art. 2697, comma 1, c.c.

  L'esistenza o detenzione del documento costituisce fatto costitutivo del diritto di accesso e deve essere dimostrata dal richiedente, anche mediante presunzioni o elementi indiziari, ma non con mere supposizioni.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Le ulteriori censure riproposte in appello sono assorbite dalla reiezione dei motivi esaminati.

Massime di principio

• Il diritto di accesso documentale presuppone l'esistenza del documento e la sua effettiva detenzione da parte dell'amministrazione destinataria della richiesta; non è configurabile un diritto di accesso a documenti inesistenti, ipotetici, eventuali o non ancora formati.
• L'esistenza o la detenzione del documento costituisce elemento costitutivo della pretesa ostensiva e grava sul richiedente, il quale può fornire la prova anche mediante presunzioni o indizi, ma non attraverso mere supposizioni, illazioni o congetture astratte.
• La comunicazione con cui l'amministrazione dichiara che i documenti già trasmessi sono gli unici esistenti o detenuti equivale, quanto alla richiesta di ulteriore documentazione, a un rigetto implicito dell'istanza, non a un accoglimento parziale suscettibile di imporre l'ostensione di documenti indisponibili.
• La strumentalità dell'accesso alla difesa in un procedimento o alla futura proposizione di azioni giudiziarie non supera il limite oggettivo dell'inesistenza o indisponibilità dei documenti richiesti.
• La riproposizione di un'istanza di accesso è inammissibile quando, quanto all'oggetto, costituisce una riedizione della precedente e non introduce una diversa posizione legittimante o un nuovo oggetto documentale effettivamente esistente e detenuto dall'amministrazione.

Come è indicizzato